CONTRO L'ARROGANZA DEL POTERE:

PER LA LEGALITA', PER LA PARTECIPAZIONE, PER LA TRASPARENZA. PER IL CONFRONTO,PER LA CONDIVISIONE, PER L'INCLUSIONE, PER LA SOLIDARIETA', PER LA PROGETTUALITA', PER LA REALIZZAZIONE, PER L'ACCOGLIENZA, PER IL RISPETTO








Thursday, June 01, 2017

C.G.A. COMUNE DI ISOLA DELLE FEMMINE CHIEDE ANNULLAMENTO D.A. 909 24 GIUGNO 2015 E D.A. 13/8/2015 n. 1328 Numero 00476/2017 e data 01/06/2017 Spedizione

Numero 00476/2017 e data 01/06/2017 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Adunanza delle Sezioni riunite del 9 maggio 2017

NUMERO AFFARE 00050/2017
OGGETTO:
Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale.

Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, con istanza sospensiva, proposto dal Comune di Isola delle Femmine contro l’Assessorato regionale energia e dei servizi di pubblica utilità, per l’annullamento del D.A. 24/6/2015 n. 909 di nomina commissario ad acta e del D.A. 13/8/2015 n. 1328, di proroga incarico del commissario ad acta; istanza di sospensione.
LA SEZIONE
Vista la relazione n. 4036/263.15.8 del 23/02/2017 con cui la Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sul ricorso straordinario in oggetto;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Nicola Russo;

Premesso e considerato
1. Con atto trasmesso tramite servizio postale in data 15 ottobre 2015 e mediante PEC in pari data, il Comune di Isola delle Femmine ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Regione, chiedendo l’annullamento del decreto dell’Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità n. 909 del 24 giugno 2015, con cui è stato nominato un commissario ad acta presso il predetto Comune, con il compito di adottare in via sostitutiva ogni provvedimento utile per il versamento delle somme dovute fino al 31 dicembre 2014, nei limiti della quota dovuta a titolo di partecipazione sociale della Servizi Integrati R.S.U. s.p.a. in liquidazione, società consortile a capitale interamente pubblico costituita tra 12 Comuni della Provincia di Palermo per la gestione dei rifiuti, nonché del successivo D.A. 1328 del 13 agosto 2015, con il quale si dispone la proroga dell’incarico al suddetto commissario ad acta.
Il ricorso è affidato a sette censure, relative a vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili e figure sintomatiche.
2. L’Ufficio legislativo e legale, con nota prot. n. 4036/263.15.8 del 23 febbraio 2017, ha fatto pervenire la propria relazione, con la quale, nel ritenere ricevibile e tempestivo il ricorso con riguardo ad entrambi i provvedimenti impugnati, conclude per l’improcedibilità del ricorso medesimo, in quanto il ricorrente sarebbe rimasto inerte rispetto all’onere di integrare il contraddittorio nel termine assegnato; infatti, riferisce l’Ufficio, il Comune, “pur avendo espresso riserva di esibire il ricorso notificato a mezzo di ufficiale giudiziario e le relative ricevute di notificazione degli atti a mezzo posta… non ha adempiuto a tale incombente”, mentre “il gravame risulta notificato esclusivamente a mezzo PEC all’Assessorato Regionale, al Dipartimento Regionale e alla Società Servizi Comunali Integrati RSU s.p.a. in liquidazione, anche in gestione commissariale, in assenza di produzione di autorizzazione presidenziale ai sensi della l. 53/94 da parte dell’avvocato di parte ricorrente”, e non rinvenendosi in atti documentazione attestante l’avvenuta notifica nei confronti del commissario ad acta designato, dr. Giovanni Perino, “il quale appare acquisire il ruolo di controinteressato”.
3. Rileva il Collegio che la questione se nel sistema anteriore all’entrata in vigore dell’art. 14, d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40 (“Regolamento recante le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico”) era ammissibile nel processo amministrativo la notifica del ricorso introduttivo a mezzo Pec anche in difetto di apposita autorizzazione presidenziale ex art. 52, comma 2, c.p.a., è stata di recente rimessa dalla sez. III del Consiglio di Stato all’Adunanza Plenaria (con ord. 23 marzo 2017, n. 1322), in quanto sul punto si sono registrati due diversi orientamenti.
In base all’orientamento minoritario, nel processo amministrativo, in assenza di apposita autorizzazione presidenziale ex art. 52, comma 2, c.p.a. è inammissibile la notifica del ricorso giurisdizionale mediante posta elettronica certificata ai sensi della l. 21 gennaio 1994, n. 53 (Cons. St., sez. IV, 17 gennaio 2017, n. 130; Id. 17 gennaio 2017, n. 156; Id. 13 dicembre 2016, n. 5226; Id., sez. III, 20 gennaio 2016, n. 189).
Un secondo, prevalente orientamento – al quale aderisce la sezione III con l’ordinanza di rimessione all’Adunanza plenaria – riconosce, al contrario, l’immediata applicazione nel processo amministrativo delle norme sancite dagli artt. 1 e 3-bis, l. n. 53 del 1994, secondo cui “la notificazione degli atti in materia civile, amministrativa e stragiudiziale può essere eseguita a mezzo di posta elettronica certificata” (ex plurimis e da ultimo, Cons. St., sez. IV, 22 novembre 2016, n. 4895; Id., sez. V, 4 novembre 2016, n. 4631; Id., sez. III, 26 ottobre 2016, n. 4490; Id., sez. III, 10 agosto 2016, n. 3565; Id., 6 luglio 2016, n. 3007; Id., 14 gennaio 2016, nr. 91; Id., sez. VI, 22 ottobre 2015, n. 4862; Id., sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2682).
In attesa di conoscere l’orientamento dell’Adunanza Planaria sul punto della notifica a mezzo PEC, rileva, il Collegio che, ove si seguisse l’orientamento propugnato dalla giurisprudenza maggioritaria e seguito dall’ordinanza di rimessione, il ricorso in esame risulterebbe validamente notificato via PEC anche alla società in liquidazione, nella persona dell’organo commissariale designato (e prorogato).
4. Il Collegio, dunque, rilevato ciò e non ravvisando l’improcedibilità del ricorso in esame, invita l’Ufficio legislativo e legale a riferire sul merito dei motivi di ricorso, avuto riguardo alle questioni di diritto e a quelle di fatto, evidenziando che su vicenda analoga alla presente, con riferimento al Comune di Palma di Montechiaro, questo Consesso si è già espresso con parere n. 485/2016, reso nell’adunanza del 21 febbraio 2017.
Si sospende l’esame del parere in attesa di acquisire i documentati chiarimenti di cui in motivazione a cura dell’Ufficio legislativo e legale.
Si rinvia la trattazione dell’affare all’adunanza del 17 ottobre 2017.
P.Q.M.
Demanda all’Ufficio legislativo e legale di riferire nel merito del ricorso, e rinvia la trattazione dell’affare all’adunanza del 17 ottobre 2017.

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Nicola RussoRosanna De Nictolis
 
 
 
 
IL SEGRETARIO
Giuseppe Chiofalo




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Numero 00266/2017 e data 03/04/2017 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Adunanza delle Sezioni riunite del 21 febbraio 2017

NUMERO AFFARE 00485/2016
OGGETTO:

Ricorso straordinario al Presidente della Regione proposto dal Comune di Palma di Montechiaro avverso e per l’annullamento del D.A. Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità n. 860 del 17.6.2015;
LA SEZIONE
Vista la relazione n. 22504/255.15.8 del 4.11.2016 con cui la Presidenza della Regione Siciliana – Ufficio legislativo e legale - ha chiesto il parere di questo Consiglio sul ricorso straordinario indicato in oggetto;

Esaminati gli atti, relatore il consigliere avv. Antonino Lo Presti;
PREMESSO
Il Comune di Palma di Montechiaro ha proposto ricorso straordinario per l’annullamento del decreto dell’Assessorato regionale dell’energia della Regione Sicilia n. 860 del 17.6.2015, con cui è stato nominato il Commissario ad acta con il compito di adottare in via sostitutiva, previa ricognizione degli atti, ogni provvedimento utile per il versamento delle somme dovute dal Comune fino al 7.3.2015, nei limiti della quota dovuta a titolo di partecipazione sociale alla Dedalo Ambiente AG 3 s.p.a. in liquidazione, nonché per l’annullamento del D.A. 1238 del 31.7.2015, comunicato il 4 agosto 2015, con cui si dispone, a mandato già scaduto, la proroga dell’incarico del Commissario già nominato.
L’Amministrazione ricorrente premette di essere socia della Dedalo Ambiente AG 3 s.p.a. in liquidazione, società a capitale interamente pubblico, costituita tra sei comuni della Provincia di Agrigento per la gestione dei rifiuti.
Il rapporto contrattuale tra detta Società e il Comune ricorrente, è disciplinato da un contratto di servizio del 25.2.2005 e dai relativi allegati, tra cui il Piano d’ambito per la gestione ordinaria dei rifiuti (ATO AG 3).
Con l’art. 19 l.r. n. 9/2010 è stata disposta l’istituzione degli ATO e, successivamente, il Presidente della Regione, con ordinanza emergenziale n. 8 del 27.9.2013, ha disposto l’istituzione di una gestione liquidatoria unitaria, articolata in sottogestioni.
Detto provvedimento ha disposto, a far data dal 1.10.2013, in deroga agli artt. 14 e 19 l.r. n. 9/2010 e, sino al termine massimo del 15.1.2014, la nomina di Commissari straordinari con l’incarico di garantire la continuità del servizio, stante “l’impossibilità di proseguire con l’attuale modello gestionale”.
Lo stesso provvedimento, secondo l’Amministrazione ricorrente, non inciderebbe sulla natura giuridica della società di capitali, né sulla riferibilità economico – giuridica alla stessa degli atti compiuti dalla gestione commissariale.
Tuttavia, detta gestione ha proceduto a separare contabilmente la gestione liquidatoria da quella ordinaria.
Il Comune di Palma di Montechiaro deduce di avere regolarmente pagato gli importi fatturati dalla Dedalo Ambiente, non versando solo quelli privi di giustificazione e/o non dovuti, perché “sovrafatturati e regolarmente contestati alla Società”.
Il Comune, pur trasmettendo puntualmente gli atti di contestazione sia al Commissario straordinario che al Dipartimento regionale resistente, riferisce di non avere mai ricevuto alcun riscontro in merito.
A fronte di una fatturazione complessiva pari a euro 2.962.663,80 emessa dalla gestione commissariale, il Comune ricorrente deduce di avere emesso mandati per euro 2.444.438,80.
Il Commissario straordinario, avrebbe richiesto l’avvio delle procedure per la nomina del Commissario ad acta, senza tenere nel debito conto le contestazioni mosse dal Comune ai giustificativi delle prestazioni fatturate dalla società d’ambito.
A seguito del presunto inadempimento dell’Amministrazione comunale, l’Assessorato regionale dell’energia ha, quindi, disposto la nomina di Commissario ad acta con il D.A. 860/DAR del 17.6.2015, tardivamente prorogato con D.A. n. 1238/DAR del 31.7.2015.
Il Comune ricorrente riferisce di avere proposto azione di accertamento negativo del credito residuo (contestato) preteso dalla Dedalo Ambiente, dinanzi al Tribunale di Agrigento.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
I) Violazione di legge. Inefficacia del provvedimento di proroga disposto con D.A. 1238 del 31.7.2015, comunicato in data 4 agosto 2015.
L’Amministrazione ricorrente deduce che il provvedimento di proroga dell’incarico sarebbe intervenuto, illegittimamente, quando il termine di efficacia del precedente provvedimento di nomina era già scaduto.
Non si tratterebbe quindi di rinnovo, perché in questo caso l’Amministrazione regionale avrebbe dovuto effettuare una diversa e nuova valutazione sulla sussistenza dei presupposti, di fatto e di diritto, che lo spirare del tempo avrebbe modificato od alterato.
II) Violazione o falsa applicazione degli artt. 6 l.r. n. 7/2011 e 17 l.r. n. 19/2005. Violazione dell’art. 24 l.r. n. 24/1991. Violazione del principio di leale collaborazione. Vizio d’incompetenza relativa. Violazione e falsa applicazione dell’art. 61 della l.r. n. 6 del 14.5.2009 e dell’art. 14 l.r. n. 9/2010. Violazione del principio di legalità.
L’Assessorato regionale avrebbe emanato l’atto di nomina e il successivo atto di proroga in applicazione dell’art. 6 l.r. n. 7/2011, mentre secondo il Comune ricorrente, l’unica norma di riferimento al riguardo sarebbe la l.r. n. 6 del 14.5.2009.
Invero, solo il ritardo nei versamenti autorizzerebbe l’attivazione dell’azione sostitutiva nei confronti del soggetto inadempiente, mentre nel caso di specie, secondo la tesi sostenuta dall’Amministrazione comunale, trattandosi di crediti contestati il mandato avrebbe dovuto essere “finalizzato esclusivamente ad individuare ed attivare le operazioni necessarie per i crediti legittimamente vantati dai singoli ambiti territoriali” e non il recupero coattivo delle somme.
Soltanto le società d’ambito sarebbero, pertanto, le uniche destinatarie dell’eventuale azione sostitutiva.
Il provvedimento impugnato sarebbe, quindi, in contrasto con la disciplina normativa, perché il mandato conferito al Commissario sarebbe stato quello di pagare, sic et simpliciter, le somme contestate (520.000,00 euro) quantificandole senza alcuna preventiva operazione di monetizzazione o procedura transattiva.
III) Violazione del principio di leale collaborazione.
L’Assessorato avrebbe adottato il provvedimento di nomina del Commissario ad acta tenendo conto solo del credito indicato dal Commissario Straordinario della dedalo Ambiente AG 3 in liquidazione, ed in spregio delle contestazioni mosse da parte ricorrente, tra cui la richiesta di una verifica in contraddittorio degli importi pretesi.
Il Comune di Palma di Montechiaro deduce di essersi limitato a non versare gli importi privi di giustificazione e non dovuti, evidentemente sovrafatturati e regolarmente contestati alla Società d’ambito.
Richiama, in proposito, l’indirizzo della Corte costituzionale secondo cui gli interventi sostitutivi devono essere assistiti da precise garanzie, mentre nella fattispecie in esame l’Assessorato non avrebbe neppure assegnato un termine per disporre il preteso pagamento.
IV) Illegittimità per eccesso di potere per difetto e insufficienza d’istruttoria. Violazione del principio del giusto procedimento. Violazione – sotto altro profilo – degli artt. 6 l.r. n. 7/2011 e 24 l.r. n. 44/1991. Violazione del principio di leale collaborazione.
Il ricorrente osserva che, prescindendo dall’importo nominale delle fatture, aveva pieno titolo e diritto di contestare gli importi pretesi ed opporre l’eccezione d’inadempimento, stante le carenze e i disservizi nella gestione del servizio in questione, le numerose sospensioni ed inefficienze dei servizi medesimi e il preteso riparto dei costi di gestione non concordati e/o ingiustificatamente fatturati, tutti tempestivamente contestati e portati a conoscenza della società d’ambito e dell’Assessorato regionale competente che avrebbe dovuto tenere in opportuna considerazione la natura del credito contestato ed astenersi dal disporre il commissariamento, in evidente violazione del principio di leale collaborazione tra amministrazioni .
V) Violazione – sotto altro profilo – del principio di leale collaborazione. Violazione dei principi che presiedono gli interventi sostitutivi.
Il Comune di Palma di Montechiaro eccepisce che gli interventi sostitutivi non possono avere ad oggetto attività di recupero crediti, né attività prive di discrezionalità nell’an.
In difetto, verrebbe lesa gravemente l’autonomia anche patrimoniale dell’ente sostituito laddove viene imposto un pagamento reiteratamente contestato.
L’Assessorato avrebbe dovuto dare mandato al commissario, non già di disporre sic et simpliciter il pagamento, ma di espletare un’adeguata istruttoria preventiva per l’esatto accertamento del debito e poi adottare gli atti ritenuti necessari.
VI) Violazione dell’art. 6, c. 2 l.r. n. 7/2011, sotto ulteriori profili.
Il D.A. impugnato sarebbe stato emesso in difetto della proposta del Dirigente generale del Dipartimento competente.
Con nota n. 6054 del 10.2.2016, l’Amministrazione regionale ha trasmesso il rapporto informativo e la documentazione utile per la decisione.
L’Ufficio legislativo e legale ha concluso per l’accoglimento del ricorso.
CONSIDERATO
Il ricorso, regolare sotto il profilo fiscale, è ricevibile, essendo stato proposto e portato a conoscenza dell’Assessorato regionale e dei controinteressati (Dedalo Ambiente s.p.a. e il Commissario ad acta dott. Montana), entro il termine di centoventi giorni dalla conoscenza dei provvedimenti impugnati.
Nel merito dei motivi di ricorso, il Collegio osserva quanto segue.
Il decreto assessoriale n. 860 del 17.6.2015, comunicato al Comune di Palma di Montechiaro il 17.6.2015, indica in 30 giorni il termine di efficacia dell’intervento sostitutivo di nomina del Commissario ad acta che andava, pertanto, a scadere il 17.7.2015.
La richiesta avanzata dal commissario nominato, di proroga dell’incarico, è stata formulata il 20.7.2015, tre giorni dopo la scadenza del termine di efficacia dell’intervento sostitutivo mentre il decreto assessoriale di “proroga dell’incarico” del commissario (n. 1238/2015) è stato emesso il 30 luglio successivo e portato a conoscenza dell’Amministrazione il 4.8.2015.
Il provvedimento dell’Amministrazione è intervenuto, dunque, a termine abbondantemente scaduto dell’intervento sostitutivo disposto con il decreto del 15-17/6/2015, e al di là del nomen iuris adottato, - “è rinnovato l’incarico…per la prosecuzione dell’intervento sostitutivo” – esso è stato adottato, in realtà, in continuità con il provvedimento originario di nomina che però aveva cessato i suoi effetti.
L’Amministrazione ha, in buona sostanza, adottato oltre il termine di scadenza un provvedimento di proroga, che è un tipico atto amministrativo di secondo grado (cioè un provvedimento che incide su un altro precedente) di riesame ad esito conservativo con cui la Pubblica Amministrazione protrae l’efficacia di un atto non scaduto.
Sicché, requisito essenziale per qualificare un provvedimento come proroga, è che il termine di efficacia dell’atto a cui si riferisce non sia spirato, altrimenti l’atto è illegittimo perché l’Amministrazione avrebbe dovuto effettuare (e non lo ha fatto) una nuova valutazione dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento della nuova determinazione, che il decorso del termine e gli atti medio tempore compiuti dal commissario avrebbero potuto modificare.
Conseguentemente, coglie nel segno il primo motivo di ricorso che contesta sotto il profilo dedotto, la legittimità del provvedimento di proroga impugnato.
Sotto tale profilo è illegittimo il provvedimento del 30.7.2015.
Passando alla valutazione delle altre censure, il Collegio procederà allo scrutinio del terzo, quarto e quinto motivo di ricorso, ritenendo il loro esame assorbente rispetto alle altre contestazioni dedotte con il ricorso introduttivo.
In proposito il Collegio ritiene che le censure relative alla violazione del principio di leale collaborazione e di eccesso di potere per difetto di istruttoria, su cui l’Amministrazione comunale concentra la richiesta di annullamento dei provvedimenti impugnati, siano meritevoli di accoglimento.
La giurisprudenza amministrativa ha più volte ribadito (si veda per tutte TAR Sicilia sez. I n. 1425/2013 e TAR Catania n. 902/2014) che “il principio di leale collaborazione opera tra Regione e Comune anche laddove l’intervento sostitutivo abbia ad oggetto la gestione di un servizio pubblico – come nel caso in specie – e che tale principio impone al soggetto che esercita il potere sostitutivo di apprestare congrue garanzie procedimentali, previo esperimento di un contraddittorio infraprocedimentale con l’ente locale”.
In applicazione di tale principio deve essere censurata la condotta dell’Assessorato resistente, che ha provveduto alla nomina del Commissario ad acta senza svolgere una adeguata istruttoria in contraddittorio con il Comune interessato, al fine di verificare la certezza, liquidità ed esigibilità dei crediti azionati, considerato che, nella fattispecie in esame, l’oggetto dell’intervento sostitutivo concerne la regolazione di poste debitorie afferenti un rapporto negoziale, ripetutamente contestato nella sua esecuzione dal Comune di Palma di Montechiaro.
La legittimità dell’intervento sostitutivo non può, infatti, prescindere dall’accertamento sulla “natura e consistenza del debito reclamato” in conformità ai generali canoni di buon andamento, ragionevolezza e logicità dell’azione amministrativa.
In assenza di detta preventiva attività, l’esercizio del potere sostitutivo si risolve in uno strumento di regolazione autoritativa di un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale, che potrebbe concretizzarsi in un abuso nei confronti dell’Ente locale, obbligato a pagare somme non dovute.
Dalla documentazione prodotta da parte ricorrente, risulta, infatti, che il credito preteso dal Commissario straordinario della Dedalo Ambiente è stato più volte contestato e che tali contestazioni sono state puntualmente portate a conoscenza del Dipartimento regionale dell’acqua e dei rifiuti.
Tra l’altro, risulta che il Comune di Palma di Montechiaro ha promosso azione giurisdizionale di accertamento negativo del credito dinanzi al Tribunale civile di Agrigento.
In merito a tali contestazioni, nulla ha espresso il Dipartimento regionale, né nel corpo dei decreti impugnati, né in seno al rapporto informativo depositato agli atti.
In conclusione, il ricorso va accolto e i provvedimenti adottati illegittimamente, devono essere annullati.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa a sezioni riunite esprime il parere che il ricorso debba essere accolto.

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Antonino Lo PrestiRosanna De Nictolis
 
 
 
 
IL SEGRETARIO
Giuseppe Chiofalo


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