CONTRO L'ARROGANZA DEL POTERE:

PER LA LEGALITA', PER LA PARTECIPAZIONE, PER LA TRASPARENZA. PER IL CONFRONTO,PER LA CONDIVISIONE, PER L'INCLUSIONE, PER LA SOLIDARIETA', PER LA PROGETTUALITA', PER LA REALIZZAZIONE, PER L'ACCOGLIENZA, PER IL RISPETTO








Tuesday, March 07, 2017

Decreto 14 marzo 2017 Chi decide sulle procedure di “dissesto” degli enti locali?

 Decreto 14 marzo 2017

MINISTERO DELL'INTERNO
DIPARTIMENTO PER GLI AFFARI INTERNI E TERRITORIALI 

DIREZIONE CENTRALE DELLA FINANZA LOCALE 

IL DIRETTORE CENTRALE

VISTO l'articolo 242 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, concernente l'individuazione degli enti strutturalmente deficitari sulla base dell’apposita tabella, da allegare al rendiconto della gestione, contenente parametri obiettivi dei quali almeno la metà presentino valori deficitari;
VISTO l’articolo 228, comma 5, secondo periodo, del citato decreto legislativo il quale stabilisce che la tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale è allegata anche al certificato del rendiconto;
VISTO l'articolo 243 del predetto decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il quale, ai commi 2, 6 e 7, dispone che sono sottoposti ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi gli enti locali in condizioni strutturalmente deficitarie di cui al richiamato articolo 242, gli enti locali che non presentino il certificato al rendiconto della gestione, gli enti locali che non hanno approvato nei termini di legge il rendiconto della gestione sino all’adempimento, nonché  gli enti locali che hanno deliberato lo stato di dissesto finanziario per la durata del risanamento;
VISTO l’articolo 243 bis, comma 8, lett. b), del citato testo unico, il quale prevede che i comuni e le province che fanno ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale sono soggetti ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi di cui al precedente articolo 243, comma 2;
CONSIDERATO che il richiamato articolo 243 dispone, ai commi 2 e 4, che i controlli centrali in materia di copertura del costo di taluni servizi vengono effettuati mediante apposita certificazione e che i tempi e le modalità per la presentazione ed il controllo di tale certificazione   sono   determinati   con   decreto   del   Ministro  dell’interno, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale;
VISTO il decreto del Ministro dell’interno del 23 febbraio 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 53 del 4 marzo 2016, con il quale sono state fissate le modalità della certificazione di cui trattasi per il solo anno 2015;
RITENUTO ora di dover procedere all’approvazione di dette modalità per l’esercizio finanziario 2016;
VALUTATO che, ai sensi del citato art. 242, ai fini dell’individuazione degli enti strutturalmente deficitari, il rendiconto della gestione da considerarsi è quello relativo al penultimo esercizio precedente quello di riferimento, e, quindi, nel caso di specie quello dell’esercizio 2014;
ACCERTATO che nell’esercizio 2014 erano vigenti i parametri obiettivi fissati dal decreto del Ministro dell’interno di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze del 18 febbraio 2013 per il triennio 2013-2015, in quanto il periodo di applicazione degli stessi decorre dall’anno 2013 con riferimento alla data di scadenza per l’approvazione dei documenti di bilancio, prevista ordinariamente per legge, dei quali la tabella contenente i parametri costituisce allegato, ovvero a partire dagli adempimenti relativi al rendiconto della gestione dell’esercizio finanziario 2012 e al bilancio di previsione dell’esercizio finanziario 2014 e fino a quelli relativi al rendiconto 2014 e al bilancio di previsione 2016;
CONSIDERATO, altresì, che è tuttora in corso l’analisi dell’andamento dei parametri di deficitarietà a livello di aggregati da parte dell’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, i cui  orientamenti  circa un’eventuale revisione degli  stessi   potranno trovare recepimento a partire dai prossimi esercizi finanziari;
VALUTATO che i modelli dei certificati concernenti la dimostrazione della copertura del costo di gestione dei servizi di cui al citato art. 243, approvati con il richiamato decreto del Ministro dell’interno del 23 febbraio 2016, sono compatibili con la nuova contabilità armonizzata di cui al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 e s.m.i.;
RITENUTO  per quanto sopra esposto, che si possa procedere alla sostanziale conferma per l’esercizio finanziario 2016 delle modalità certificative già stabilite per il precedente esercizio;
SENTITA  la Conferenza Stato-città ed autonomie locali nella seduta del  2 marzo 2017, che ha espresso parere favorevole sul testo del presente decreto;
VISTI i precedenti decreti in data 5 agosto 1992 ed in data 15 marzo 1994 concernenti la delega alle Prefetture-Uffici territoriali del Governo, delle funzioni di controllo delle certificazioni per la dimostrazione del tasso di copertura dei costi di alcuni servizi degli enti locali e di irrogazione delle sanzioni di legge, pubblicati rispettivamente nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana - serie generale -  n. 193 del 18 agosto 1992 e serie generale n. 80 del 7 aprile 1994;
VISTA la legge 7 aprile 2014, n. 56, recante disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni;
VISTO il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni, recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche;
RITENUTO che l’atto da adottare nella forma del decreto in esame consiste nell’approvazione di modelli di certificati, i cui contenuti hanno natura di atto prettamente gestionale;

DECRETA

Art. 1
(approvazione dei modelli)

1. Sono approvati gli allegati certificati per comuni nonché per province, città metropolitane e comunità montane che si trovano in condizione di deficitarietà strutturale ai sensi dell’articolo 242 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, che costituiscono parte integrante del presente decreto, concernenti la dimostrazione, sulla base delle risultanze contabili dell’esercizio finanziario  2016, della copertura del costo complessivo di gestione dei servizi a domanda individuale, del servizio per la gestione dei rifiuti urbani e del servizio di acquedotto.
2. Gli enti locali di cui all'articolo 243, comma 6, del citato decreto legislativo n. 267 del 2000, sono soggetti alla presentazione della certificazione del costo dei servizi nel caso in cui permanga, alle date indicate al successivo articolo 3, la condizione di assoggettamento ai controlli centrali.
3. Gli enti locali di cui all'articolo 243, comma 7, dello stesso decreto legislativo n. 267 del 2000, che hanno deliberato lo stato di dissesto, sono tenuti alla presentazione della certificazione per tutto il quinquennio di durata del risanamento di cui all’articolo 265, comma 1, del medesimo decreto.
4. I comuni, le province e le città metropolitane che hanno fatto ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall’articolo 243 bis del predetto decreto legislativo n. 267 del 2000 sono tenuti alla presentazione della certificazione per tutto il periodo di durata del piano di riequilibrio finanziario pluriennale.
Art. 2
(istruzioni di compilazione)

1. I certificati potranno anche riportare valori parzialmente o totalmente negativi per province, città metropolitane e comunità montane che, ordinariamente, non assolvono a funzioni relative alla gestione dei rifiuti e al servizio di acquedotto.
2. I certificati sono compilati in ogni loro pagina e firmati secondo le indicazioni dei relativi modelli e sono trasmessi dagli enti in originale.
3. I dati finanziari da indicare nei predetti modelli devono essere espressi in "euro", con due cifre decimali ed arrotondamento della terza cifra decimale, per eccesso se maggiore di cinque millesimi, altrimenti per difetto.
Art. 3
(termine della trasmissione)

1. I certificati devono essere trasmessi alle Prefetture-Uffici territoriali del Governo competenti per territorio, anche se parzialmente o totalmente negativi, 
entro il termine del 31 maggio 2017 per la certificazione relativa alle risultanze contabili all'esercizio finanziario 2016.

Il presente decreto sarà pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

Roma, 14 marzo 2017
IL DIRETTORE CENTRALE
Verde




CAPO I - Enti locali deficitari: disposizioni generali
Art. 242. Individuazione degli enti locali strutturalmente deficitari e relativi controlli
1. Sono da considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie gli enti locali che presentano gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio, rilevabili da un apposita tabella, da allegare al rendiconto della gestione, contenente parametri obiettivi dei quali almeno la metà presentino valori deficitari. Il rendiconto della gestione è quello relativo al penultimo esercizio precedente quello di riferimento. 
(comma così sostituito dall'art. 3, comma 1, lettera p), decreto-legge n. 213 del 2012)

2. Con decreto del Ministro dell'interno di natura non regolamentare, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono fissati i parametri obiettivi, nonché le modalità per la compilazione della tabella di cui al comma 1. Fino alla fissazione di nuovi parametri si applicano quelli vigenti nell'anno precedente.
(comma così sostituito dall'art. 3, comma 1, lettera p), legge n. 213 del 2012)

3. Le norme di cui al presente capo si applicano a comuni, province e comunità montane.

Art. 228. Conto del bilancio
(articolo così modificato dall'art. 74 del d.lgs. n. 118 del 2011, introdotto dal d.lgs. n. 126 del 2014)

.........
5. Al rendiconto sono allegati la tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale ed il piano degli indicatori e dei risultati di bilancio. La tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale e il piano degli indicatori e dei risultati di bilancio sono altresì allegati al certificato del rendiconto.
.............

Art. 243. Controlli per gli enti locali strutturalmente deficitari, enti locali dissestati ed altri enti
 .............................
2. Gli enti locali strutturalmente deficitari sono soggetti ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi. Tali controlli verificano mediante un'apposita certificazione che:

a) il costo complessivo della gestione dei servizi a domanda individuale, riferito ai dati della competenza, sia stato coperto con i relativi proventi tariffari e contributi finalizzati in misura non inferiore al 36 per cento; a tale fine i costi di gestione degli asili nido sono calcolati al 50 per cento del loro ammontare;
b) il costo complessivo della gestione del servizio di acquedotto, riferito ai dati della competenza, sia stato coperto con la relativa tariffa in misura non inferiore all'80 per cento;
c) il costo complessivo della gestione del servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani interni ed equiparati, riferito ai dati della competenza, sia stato coperto con la relativa tariffa almeno nella misura prevista dalla legislazione vigente.

6. Sono soggetti, in via provvisoria, ai controlli centrali di cui al comma 2:

a) gli enti locali che, pur risultando non deficitari dalle risultanze della tabella allegata al rendiconto di gestione, non presentino il certificato al rendiconto della gestione, di cui all'articolo 161; 
(lettera così sostituita dall'articolo 3, comma 1, lettera q-bis), legge n. 213 del 2012)
b) gli enti locali per i quali non sia intervenuta nei termini di legge la deliberazione del rendiconto della gestione, sino all'adempimento.
7. Gli enti locali che hanno deliberato lo stato di dissesto finanziario sono soggetti, per la durata del risanamento, ai controlli di cui al comma 1, sono tenuti alla presentazione della certificazione di cui al comma 2 e sono tenuti per i servizi a domanda individuale al rispetto, per il medesimo periodo, del livello minimo di copertura dei costi di gestione di cui al comma 2, lettera a).


Art. 243-bis. Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale
(articolo introdotto dall'articolo 3, comma 1, lettera r), legge n. 213 del 2012)


8. Al fine di assicurare il prefissato graduale riequilibrio finanziario, per tutto il periodo di durata del piano, l'ente:

..............
b) è soggetto ai controlli centrali in materia di copertura di costo di alcuni servizi, di cui all'articolo 243, comma 2, ed è tenuto ad assicurare la copertura dei costi della gestione dei servizi a domanda individuale prevista dalla lettera a) del medesimo articolo 243, comma 2; 

Art. 243. Controlli per gli enti locali strutturalmente deficitari, enti locali dissestati ed altri enti

2. Gli enti locali strutturalmente deficitari sono soggetti ai controlli centrali in materia di copertura del costo di alcuni servizi. Tali controlli verificano mediante un'apposita certificazione che:
4. Con decreto del Ministro dell'interno, sentita la Conferenza Stato-città e autonomie locali, da pubblicare nella Gazzetta Ufficiale, sono determinati i tempi e le modalità per la presentazione e il controllo della certificazione di cui al comma 2.


Chi decide sulle procedure di “dissesto” degli enti locali?

A quale giudice spetta decidere sulle delibere delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti relative alle procedure di dissesto guidato e di anti-dissesto?
Il tema della giurisdizione in materia di procedure relative all’equilibrio finanziario degli enti locali è da tempo oggetto di contrasti giurisprudenziali che, di recente, sembrerebbero risolversi (il condizionale è d’obbligo) nel senso di una competenza esclusiva della magistratura contabile e della conseguente insindacabilità da parte dei giudici amministrativi.
Prima di esaminare gli orientamenti della Corte dei Conti e della giurisprudenza amministrativa, è bene però fare un po’ di chiarezza su questa complicata materia, provando a sintetizzare la disciplina di riferimento.
A dispetto di quanto si legge spesso sui quotidiani (nonché nello stesso titolo di questo intervento), è improprio parlare di dissesto per configurare tutte le ipotesi di difficoltà finanziaria di un ente: il TUEL (d. lgs. 267/2000), tiene infatti ben distinta la situazione degli enti c.d. deficitari rispetto al vero e proprio dissesto.
Secondo quanto disposto dall’art. 242 TUEL, devono considerarsi in condizioni strutturalmente deficitarie quegli enti che presentino “gravi ed incontrovertibili condizioni di squilibrio“, rilevabili da una apposita tabella che contenga parametri oggettivi; lo stato di dissesto finanziario (art. 244 TUEL) si ha invece solo quando l’ente “non può garantire l’assolvimento delle funzioni e dei servizi indispensabili ovvero esistono nei confronti dell’ente locale crediti liquidi ed esigibili di terzi cui non si possa fare validamente fronte”. Si tratta dunque di due situazioni logicamente collegate (la condizione deficitaria è infatti presupposto del più grave stato di dissesto), ma che non possono per questo essere equiparata, specie con riferimento alle conseguenze che da esse derivano.
Fatta questa opportuna premessa, conviene adesso concentrare la nostra attenzione sugli enti deficitari e sulle diverse procedure di cui possono essere oggetto.
In primo luogo, l’art. 6, comma 2, del d.lgs. 149/2011 disciplina la c.d. procedura di dissesto guidato: se dagli ordinari controlli sull’ente da parte della Corte dei Conti emergano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi di finanza pubblica, irregolarità contabili o squilibri strutturali di bilancio in grado di provocare il dissesto, senza che l’ente abbia adottato le dovute misure correttive, la competente sezione regionale della Corte dei Conti trasmette gli atti al Prefetto e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.
In seguito a tale trasmissione, l’ente ha trenta giorni di tempo per porre fine all’inadempimento; in caso contrario, e qualora venga accertata dalla Corte dei Conti la sussistenza delle condizioni di dissesto ex art. 244 TUEL, il Prefetto assegna al Consiglio dell’ente un termine massimo di venti giorni per deliberare lo stato di dissesto (il decorso infruttuoso del termine comporta lo scioglimento del consiglio e la nomina di un commissario).
Nel 2012 (decreto legge n. 174) è stata però prevista per gli enti un’ulteriore possibilità di fuoriuscire dalle situazioni di difficoltà finanziaria: con gli articoli 243-bis ss. TUEL è stata infatti introdotta la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (chiamata comunemente pre-dissesto o anti-dissesto).
Tale procedura alternativa, alla quale si può ricorrere previa deliberazione consiliare, non può essere iniziata nel caso in cui la sezione regionale della Corte dei Conti abbia già assegnato il termine per l’adozione delle misure correttive previsto dalla sopra citata norma sul dissesto guidato; per converso, il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario sospende, per tutta la sua durata, la possibilità di avviare il dissesto guidato (art. 243-bis, comma 3, TUEL).
La differenza sostanziale di questa procedura rispetto al dissesto guidato sta proprio nel fatto che, nonostante l’analoga sussistenza di una evidente situazione di deficitarietà, l’assunzione e la gestione delle iniziative per il risanamento sono affidate agli stessi organi dell’ente.
La sezione regionale della Corte dei Conti ha, però, anche in queste ipotesi un ruolo tutt’altro che marginale: l’art. 243-quater dispone infatti che, dopo la trasmissione del piano di riequilibrio, “la sezione regionale di controllo della Corte dei conti, entro il termine di 30 giorni dalla data di ricezione della documentazione, delibera sull’approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza ai fini del riequilibrio”.
In tema di giurisdizione, il comma 5 dello stesso art. 243-quater prevede che “la delibera di approvazione o di diniego del piano può essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione che si pronunciano, nell’esercizio della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell’articolo 103, secondo comma, della Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso”.
Tale disposizione prende espressamente in considerazione le delibere di approvazione o diniego dei piani di riequilibrio, ma nulla dispone con riferimento alle delibere di controllo delle sezioni regionali della Corte dei Conti relative alle procedure di dissesto guidato. Ciò ha dato origine al conflitto giurisprudenziale a cui si faceva riferimento nelle righe introduttive.
La giurisprudenza amministrativa ha infatti difeso in maniera unanime la propria giurisdizione, sostenendo la sindacabilità delle delibere della sezione regionali di controllo, in quanto atti endoprocedimentali finalizzati all’emanazione dei relativi provvedimenti da parte del Prefetto. In una delle principali pronunce (TAR Palermo, decreto n. 19 del 2013) si afferma infatti che “l’attività dispiegata dalla Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti si inserisce comunque nel contesto della funzione amministrativa preordinata alla eventuale dichiarazione di dissesto ex art. 244 T.U.E.L. […] Il completamento e l’effettiva determinazione procedimentale affidati ad autorità amministrativa impediscono, invero, di qualificare come giurisdizionale e come assolutamente insindacabile l’attività resa nella specifica vicenda dalla predetta Sezione Regionale”.
Contro tale orientamento sembra andare in primo luogo la Corte Costituzionale, che, sin dall’importante sentenza n. 29 del 1995, riconosce un ruolo molto peculiare all’attività della Corte dei Conti, sostenendo l’insindacabilità delle pronunce delle sezioni regionali di controllo da parte di altri giudici e invocando a sostegno di ciò l’estraneità della Corte dei Conti all’apparato della pubblica amministrazione.
Sulla scia di tale opinione, le stesse Sezioni riunite della Corte dei Conti si sono pronunciate in materia (sentenza n. 2 del 2013), sostenendo proprio che le delibere delle sezioni regionali costituiscono atti emanati da un organo estraneo alla pubblica amministrazione “nell’esercizio di un potere neutrale di controllo non qualificabile come potere amministrativo ed attribuito in via esclusiva alla giurisdizione contabile“; così anche i conseguenti atti di competenza del Prefetto sarebbero sindacabili solo da parte della magistratura contabile.
Molto più recentemente, le sezioni riunite della Corte dei Conti hanno espressamente dichiarato la propria giurisdizione anche con riferimento alle delibere relative alla procedura di dissesto guidato (dispositivo letto all’udienza del 26 febbraio 2014), estendendo così le ipotesi di giurisdizione esclusiva previste dalla legge, e in primisdall’art. 243-quater.
Tale interpretazione sembra comunque ragionevole, tenuto conto del dettato costituzionale, nonché del fatto che le delibere relative alla procedura di riequilibrio finanziario potrebbero in astratto portare al successivo avvio del dissesto guidato, per cui la mancata previsione di un identico rimedio giurisdizionale sarebbe in realtà difficilmente giustificabile. 

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