CONTRO L'ARROGANZA DEL POTERE:

PER LA LEGALITA', PER LA PARTECIPAZIONE, PER LA TRASPARENZA. PER IL CONFRONTO,PER LA CONDIVISIONE, PER L'INCLUSIONE, PER LA SOLIDARIETA', PER LA PROGETTUALITA', PER LA REALIZZAZIONE, PER L'ACCOGLIENZA, PER IL RISPETTO








Sunday, March 06, 2016

PARERE 191 2006 parere reso con nota prot 2006 13201 LEGALE LEGISLATIVO Atto amministrativo.- Annullamento ex art. 2, comma 4, l.r. 10/2000. BERTOLINO

PARERE  191   2006 parere reso con nota prot 2006 13201  LEGALE LEGISLATIVO Atto amministrativo.- Annullamento ex art. 2, comma 4, l.r. 10/2000. BERTOLINO

 
Pos. I Prot. 13201/191.2006.11


OGGETTO: Atto amministrativo.- Annullamento ex art. 2, comma 4, l.r. 10/2000.

UFFICIO DI GABINETTO
DELL'ON. LE PRESIDENTE
(Rif. nota n. 6353 del 3 luglio 2006)
S E D E

DISTILLERIA BERTOLINO
VIALE DEI PLATANI
PARTINICO (PA)

e, p.c. SEGRETERIA GENERALE
(Rif. nota n. 2613-Ter. 16- Servizio 5° del 30 giugno 2006)
S E D E

ASSESSORATO REGIONALE
TERRITORIO E AMBIENTE
Dipartimento territorio e ambiente
P A L E R M O


1.- Con la presidenziale emarginata è stato chiesto allo scrivente di effettuare un approfondimento sulla problematica giuridica relativa alla imputazione al Presidente della Regione di un potere di annullamento per motivi di legittimità, quale rimedio di ordine generale, il cui esercizio nei confronti di un atto emesso dal Dirigente del Servizio 3 del Dipartimento regionale del territorio e dell'ambiente, viene specificamente richiesto, con istanza del 15 giugno 2006, dalla Ditta Bertolino, cui il presente appunto, per espressa disposizione dell'On. le Presidente, è indirizzato.

2.- La norma circa la cui portata viene richiesto l'approfondimento è recata dall'art. 2, comma 4, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, il cui testo di seguito, integralmente, si riporta:
"4. Il Presidente della Regione e gli Assessori non possono annullare, revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o di ingiustificato ritardo il Presidente della Regione o gli Assessori fissano un termine perentorio per l'adozione dei relativi provvedimenti od atti. Permanendo l'inerzia od in caso di reiterata inosservanza delle direttive che determinino pregiudizio per l'interesse pubblico o nel caso di comportamenti contrari alla legge ed ai regolamenti, il Presidente della Regione o gli Assessori, previa contestazione, salvo nei casi di assoluta urgenza, possono nominare un commissario ad acta scelto tra i dirigenti di prima fascia dandone comunicazione alla Giunta regionale. Resta salvo il potere di annullamento per motivi di legittimità del Presidente della Regione."
La disposizione appena trascritta è inserita in un disegno organico di riforma dell'organizzazione amministrativa dell'intero comparto regionale e dei rapporti di lavoro dei dipendenti della Regione siciliana e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione, che - al fine altresì di accrescere l'efficienza dell'Amministrazione, razionalizzare il costo del lavoro pubblico e realizzare la migliore utilizzazione delle risorse - ha dato attuazione al principio di ripartizione dei poteri all'interno delle pubbliche amministrazioni, con la conseguente separazione tra le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, riservate agli Organi di governo, e l'attività gestionale, demandata di converso, in via esclusiva, all'apparato burocratico.
Dalla introdotta, rigida, distinzione tra le competenze degli organi di governo e quelle dirigenziali discende, quale necessario corollario, l'esclusione in via di principio di una diretta ingerenza del vertice politico-amministrativo nell'attività dei dirigenti, ed il coerente e conseguente divieto di una alterazione dell'ordine legale delle competenze.
La relazione tra organi politici e dirigenti è dunque connotata dalla insussistenza di un rapporto di gerarchia in senso formale, ed in dipendenza di tale realtà giuridica, la disposizione sopra riportata preclude all'autorità di governo la possibilità di "annullare, revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti", ed anche nei casi di persistente inerzia, di reiterata inosservanza di direttive che determini un pregiudizio, o infine di comportamento contrario alle leggi ed ai regolamenti, prevede non la possibilità di sostituirsi al dirigente, ma la nomina di un commissario ad acta, e dispone infine che residua non un generale potere di annullamento conseguente ad una posizione di supremazia gerarchica, ma fa esclusivamente salvo quel "potere di annullamento per motivi di legittimità" che già positivamente in forza del previgente ordinamento - mantenuto, nello specifico, espressamente in vigore - è dato imputare al Presidente della Regione.
Occorre quindi con precisione connotare - individuandone limiti e carattere -il potere di annullamento presidenziale espressamente fatto salvo dall'art. 2, comma 4, ultimo periodo, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, al fine di identificare, in via generale, oltreché nella fattispecie che ha dato origine alla presente consulenza, l'ambito di legittimo esercizio.
A tal proposito va innanzitutto ribadito che la dizione "resta salvo", utilizzata dal legislatore regionale, fa desumere con certezza che nessuna imputazione di nuova potestà è stato inteso in tal modo disporre, ma semplicemente conservare in capo al Presidente un potere riconosciuto e preesistente.
Tale potere - meramente demolitorio, in quanto limitato, appunto, all'annullamento (per motivi di legittimità) degli atti dirigenziali, e con esclusione quindi di ogni intervento di riforma o di modifica degli stessi atti - non può tuttavia essere confuso con l'istituto dell'annullamento governativo straordinario ascritto al Governo dello Stato.
Ed invero, come ha avuto modo di precisare la Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 73/1960 ed ivi richiamate sentenze nn. 24/1957 e 23/1959), il potere governativo generale di annullamento d'ufficio, in qualunque tempo, degli atti amministrativi di qualsiasi autorità, statale e non statale, con le sole limitazioni imposte dalle disposizioni costituzionali che stabiliscono tassativi mezzi di intervento statale nei confronti di enti particolarmente garantiti nella loro autonomia , quali le Regioni e le Province autonome - originariamente previsto e disciplinato dall'art. 6 del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n. 383, richiamato dall'art. 2, comma 3, lettera p), della legge 23 agosto 1988, n. 400, recante "Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri", ed in ultimo sancito dall'art. 138 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, recante il "Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali" - è un "potere di alta amministrazione e inerisce al carattere unitario dell'ordinamento della Pubblica Amministrazione nonostante la molteplicità dell'articolazione dell'organizzazione statale in una pluralità di organismi di varia autonomia ... e non può essere esercitato da altri che dal Governo dello Stato."
La sentenza del 1960, parzialmente appena riportata, appare ancora più rilevante in quanto resa proprio nei confronti della Regione siciliana e nonostante lo speciale Statuto di autonomia che la connota.
Ha ritenuto infatti la Corte che se pure lo Statuto attribuisce alla Regione una differenziata e più vasta autonomia, atta a farle riconoscere una posizione di particolare rilievo nel sistema delle autonomie e del decentramento realizzato nel Paese, ciò non vale "ad attribuirle poteri ulteriori rispetto a quelli statutariamente conferiti", con la conseguenza che l'imputazione al Governo regionale del potere governativo di annullamento degli atti amministrativi potrebbe essere considerato costituzionalmente legittimo solamente laddove sussistessero puntuali norme statutarie che ciò prevedessero.
E dunque tale potere "di carattere omnicomprensivo, il quale non inerisce ai singoli settori dell'attività amministrativa, e neanche ai poteri di supremazia e controllo propri dei singoli settori" (cfr. sempre sentenza n. 73/1960 della Corte costituzionale) resta ascritto in via esclusiva al Governo dello Stato, in quanto preordinato alla tutela dell'unità dell'ordinamento, e può essere conseguentemente esercitato esclusivamente per il perseguimento di esigenze di unitarietà e per prevalenti ragioni di interesse nazionale.
Nel richiamare infine quanto asserito dal Consiglio di Stato, secondo cui il potere di annullamento governativo trova "la sua ragion d'essere nell'obbligo gravante sul Presidente del Consiglio dei Ministri, sancito dall'art. 95 Cost., di assicurare il mantenimento dell'unità di indirizzo politico ed amministrativo, nel quadro di unità e di indivisibilità della Repubblica, di cui all'art. 5 Cost." (cfr. Sezione I, parere n. 1313 del 2 aprile 2003), e nell'escludere quindi, conclusivamente, che il fatto salvo "potere di annullamento per motivi di legittimità del Presidente della Regione", possa configurare l'annullamento governativo straordinario, si osserva che non appare neppure d'ausilio per identificare il citato potere di annullamento, richiamarsi a quanto sancito in proposito dalla legislazione statale.
Ed invero la disposizione nazionale che, alla luce della rigida distinzione tra le competenze degli organi di governo e quelle dirigenziali, analogamente alla disposizione regionale innanzi riportata, sancisce il divieto, per il competente Ministro, di "revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti" (art. 14, comma 3, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165) dispone, all'ultimo periodo, che "resta salvo il potere di annullamento ministeriale per motivi di legittimità".
Nonostante l'apparente identità di prescrizione rispetto a quella regionale in commento, va rilevato che il potere conservato al Ministro trova il suo fondamento in una puntuale e peculiare norma, identificabile, secondo il Consiglio di Stato (cfr. Adunanza generale del 10 giugno 1999, parere n. 9/99), che pur riconosce "l'indubbio carattere ellittico della disposizione" nell'art. 3, comma terzo, del D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, recante una disciplina riferibile esclusivamente alle Amministrazioni dello Stato, ancorchè ad ordinamento autonomo, e non estensibile pertanto all'ambito regionale.
E dunque esclusa ogni ulteriore possibilità, si ritiene che il potere fatto salvo dall'art. 2, comma 4, ultimo periodo, della l.r. 15 maggio 2000, n. 10, trovi il suo fondamento nell'articolo 23, quarto comma, dello Statuto regionale, che imputa al Presidente della Regione la competenza a decidere "i ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria, contro gli atti amministrativi regionali", e soltanto nell'ambito di tale istituto singolare e anomalo - connotato da spiccati caratteri amministrativi e da un procedimento contenzioso sui generis,finalizzato alla risoluzione non giurisdizionale di un conflitto concernente la legittimità di atti amministrativi definitivi, e caratterizzato quale rimedio straordinario - possa esercitarsi quel potere di annullamento per motivi di legittimità del Presidente della Regione fatto salvo dalla disposizione più volte richiamata.

3.- Ai sensi dell'art. 15, comma 2, del "Regolamento del diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione regionale", approvato con D.P.Reg. 16 giugno 1998, n. 12, lo scrivente comunica preventivamente di acconsentire all'accesso al presente parere, presso codesto Dipartimento, da parte di eventuali soggetti richiedenti.
Si segnala inoltre che, laddove Codesta Amministrazione entro novanta giorni dalla ricezione, non comunichi l'esistenza di motivi ostativi, si procederà, giusta delibera della Giunta regionale n. 229 dell'8 luglio 1998, all'inserimento del presente parere nella banca-dati "FoNS", ed alla conseguente diffusione.





LEGGE REGIONALE 15 maggio 2000, n. 10 G.U.R.S. 17 maggio 2000, n. 23 Norme sulla dirigenza e sui rapporti di impiego e di lavoro alle dipendenze della Regione siciliana. Conferimento di funzioni e compiti agli enti locali. Istituzione dello Sportello unico per le attività produttive. Disposizioni in materia di protezione civile. Norme in materia di pensionamento. 
TESTO COORDINATO (con modifiche fino alla L.R. 15/2006 e annotato al 12/9/2006) REGIONE SICILIANA L'ASSEMBLEA REGIONALE HA APPROVATO IL PRESIDENTE REGIONALE 
PROMULGA la seguente legge: TITOLO I ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA E NORME SULLA DIRIGENZA 

Art. 1 Finalità ed ambito di applicazione (integrato dall'art. 29, comma 5, della L.R. 21/2003) 1. Le disposizioni della presente legge disciplinano l'organizzazione degli uffici dell'Amministrazione regionale ed i rapporti di lavoro e d'impiego alle dipendenze della Regione e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione, al fine di: 
a) accrescere l'efficienza dell'Amministrazione regionale in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei paesi della Comunità europea, anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi pubblici; 
b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva del personale, diretta ed indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica regionale; 
c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane, curando la formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, garantendo pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori e applicando condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato. 
2. Per quanto non previsto dalla presente legge si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modifiche ed integrazioni, sostituendo al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Consiglio dei Ministri rispettivamente il Presidente della Regione e la Giunta regionale. 
3. Gli enti di cui al comma 1 si adeguano anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano al regime giuridico di cui al presente Titolo adottando appositi regolamenti di organizzazione secondo le procedure di cui all'articolo 20 della legge regionale 14 settembre 1979, n. 212, all'articolo 4 della legge regionale 29 dicembre 1962, n. 28 e all'articolo 3 della legge regionale 10 aprile 1978, n. 2. 
Per i rimanenti enti pubblici non economici il Presidente della Regione, su proposta dell'Assessore competente, provvede entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge all'emanazione dell'apposito regolamento tipo. I suddetti regolamenti sono trasmessi alla Presidenza della Regione che ne cura la raccolta e la pubblicazione. (1) 
4. Al fine di assicurare la funzionalità dell'ordinamento finanziario e contabile ai tempi di attuazione della riforma dell'organizzazione amministrativa e della dirigenza, gli enti pubblici di cui al comma 1, che applicano le disposizioni del Regolamento di contabilità approvato con il decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1979, n. 696, continuano ad osservare detta normativa per l'esercizio 2004. (2) 
Art. 2 Indirizzo politico-amministrativo. Funzioni e responsabilità (integrato dall'art. 45, comma 2, della L.R. 4/2003) 
1. Il Presidente della Regione e gli Assessori esercitano le funzioni di indirizzo politicoamministrativo, definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare, adottano gli atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare: 
a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo; 
b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione; 
c) l'individuazione, sentiti i dirigenti generali, delle risorse umane, materiali ed economicofinanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale; 
d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi; 
e) le nomine, designazioni ed atti analoghi ad essi attribuiti da specifiche disposizioni; 
f) le richieste di pareri alle autorità amministrative indipendenti ed al Consiglio di giustizia amministrativa; g) gli altri atti indicati dalla legge. 
2. Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi quelli che impegnano l'Amministrazione verso l'esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati. 
3. Le attribuzioni dei dirigenti indicate al comma 2 possono essere derogate soltanto da specifiche disposizioni legislative.

3 bis. Le commissioni dell'Assemblea regionale siciliana, per l'adempimento dei compiti loro assegnati, hanno diritto, previa richiesta scritta, di ottenere dagli uffici della Regione, dagli enti e dalle aziende da essa dipendenti e/o controllati, informazioni, notizie e documenti. Hanno inoltre il diritto di chiamare nel loro seno i dirigenti generali dei predetti organi, per avere chiarimenti sugli affari di loro competenza. Hanno altresì diritto di ottenere dagli stessi dirigenti generali, anche per iscritto, delucidazioni in merito all'esecuzione di leggi e all'adozione di atti e provvedimenti amministrativi. 
3 ter. Nei casi previsti dal comma 3 bis, il Presidente della Regione, su proposta motivata del dirigente generale, può opporre il segreto di ufficio a tutela dell'amministrazione interessata o delle persone, secondo le vigenti disposizioni legislative in materia. Ove la commissione ritenga fondata l'opposizione del segreto di ufficio, può deliberare, dandone tempestiva comunicazione al Presidente dell'Assemblea, di riunirsi in seduta segreta informandone, altresì, il Presidente della Regione o l'assessore da questi delegato. 
3 quater. Per le esigenze conoscitive di cui al presente articolo, ai deputati regionali, oltre agli atti e alle delibere, devono essere forniti su richiesta i relativi documenti preparatori. 
4. Il Presidente della Regione e gli Assessori non possono annullare, revocare, riformare, riservare o avocare a sè o altrimenti adottare provvedimenti o atti di competenza dei dirigenti. In caso di inerzia o di ingiustificato ritardo il Presidente della Regione o gli Assessori fissano un termine perentorio per l'adozione dei relativi provvedimenti od atti. Permanendo l'inerzia od in caso di reiterata inosservanza delle direttive che determinino pregiudizio per l'interesse pubblico o nel caso di comportamenti contrari alla legge ed ai regolamenti, il Presidente della Regione o gli Assessori, previa contestazione, salvo nei casi di assoluta urgenza, possono nominare un commissario ad acta scelto tra i dirigenti di prima fascia dandone comunicazione alla Giunta regionale. Resta salvo il potere di annullamento per motivi di legittimità del Presidente della Regione. Art. 2 bis Direttive del Presidente e degli Assessori (introdotto dall'art. 12, comma 1, della L.R. 20/2003) 1. Il Presidente della Regione, con il supporto del proprio servizio di valutazione e controllo strategico, emana la direttiva annuale di indirizzo per la programmazione strategica e la formulazione delle direttive generali degli Assessori per l'attività amministrativa e la gestione. La direttiva identifica gli elementi essenziali del ciclo di programmazione e controllo ed è rivolta ad armonizzare i processi di programmazione strategica degli Assessori e a garantire omogeneità di contenuto e di comportamento dei singoli rami di amministrazione. La direttiva individua i principali obiettivi strategici che costituiscono la base programmatoria per ciascun ramo dell'amministrazione regionale.
Gli Assessori regionali forniscono tempestivamente gli elementi per l'elaborazione della direttiva di indirizzo. 
2. Con la medesima procedura il Presidente della Regione provvede a integrare o modificare gli obiettivi strategici già individuati, ogni qualvolta ne ravvisi la necessità e comunque dopo l'approvazione della legge finanziaria e della legge di bilancio. 
3. Le direttive di cui all'articolo 2, comma 1, lettera b) del Presidente della Regione e degli Assessori regionali costituiscono i documenti base per la programmazione e la definizione degli obiettivi delle unità dirigenziali responsabili dei centri di responsabilità amministrativa.
In coerenza agli indirizzi del Presidente della Regione e nel quadro degli obiettivi generali di parità e pari opportunità previsti dalla legge, le direttive identificano i principali risultati da realizzare, in relazione alle risorse assegnate con la legge di bilancio ai centri di responsabilità ed alle funzioni-obiettivo e determinano gli obiettivi di miglioramento, eventualmente indicando progetti speciali e scadenze intermedie. Le direttive definiscono altresì i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e valutazione dell'attuazione. Con le direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione sono assegnati ai dirigenti responsabili di centri di responsabilità amministrativa i conseguenti obiettivi operativi, ad integrazione di quanto previsto dai contratti individuali già stipulati. 
4. Ai dirigenti di cui al comma 3 è affidata una attività propositiva che deve trasporre gli obiettivi strategici delle politiche pubbliche in modalità attuative, con le procedure stabilite nella direttiva annuale di indirizzo del Presidente della Regione. 

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