CONTRO L'ARROGANZA DEL POTERE:

PER LA LEGALITA', PER LA PARTECIPAZIONE, PER LA TRASPARENZA. PER IL CONFRONTO,PER LA CONDIVISIONE, PER L'INCLUSIONE, PER LA SOLIDARIETA', PER LA PROGETTUALITA', PER LA REALIZZAZIONE, PER L'ACCOGLIENZA, PER IL RISPETTO








Tuesday, May 27, 2014

AZIENDE INSALUBRI SENTENZA CONSIGLIO DI STATO N. 02751/2014REG.PROV.COLL. N. 04457/2003 REG.RIC.

AZIENDE INSALUBRI SENTENZA CONSIGLIO DI STATO N. 02751  2014 REG.PROV.COLL. N. 04457/2003 REG.RIC.


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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4457 del 2003, proposto da:
Castagnoli Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Arnaldo Foschi e Giancarlo Fanzini, con domicilio eletto presso Giuliano Berruti in Roma, alla via Quattro Fontane, n. 161; 
contro
Regione Emilia Romagna, rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Balli, con domicilio eletto presso Silvano Bellinzoni in Roma, alla Circonvallazione Cornelia, n. 293;
Provincia di Forli'- Cesena, rappresentata e difesa dall'avv. Antonino Morello, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, al corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
Comune di Cesena, rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio Chiola e Paolo Tellerini, con domicilio eletto presso Claudio Chiola in Roma, alla via della Camilluccia, n. 785;
Technogym Building Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Angelo Clarizia e Antonio Carullo, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
Maraldi Antonio, Torri Gianpiero, Lontani Bruna, Montalti Romano, Quercioli Francesco, Golinucci Quinta, Mosconi Francesco, Filippi Renzo, Moretti Ottavio, Placucci Daniele, Pirini Casadei Guerrino, Galassi Gilberto; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Emilia-Romagna – Bologna, Sezione I, n. 70/2003, resa tra le parti, concernente rigetto di domanda di modifica e integrazione tecnologica impianto farine

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti in epigrafe specificate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2014 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati Silvano Bellinzoni, Antonio Avino Muglia, su delega dell'avv. Antonino Morello, e Claudio Chiola, anche su delega dell'avv. Antonio Carullo;

Rilevato che il giudizio ha ad oggetto una pluralità di atti adottati dalle amministrazioni intimate con riferimento all’attività, esercitata dalla ricorrente nel territorio del Comune di Cesena, di stoccaggio e di commercializzazione di residui animali;
Rilevato, in particolare, che con la sentenza appellata i Primi Giudici hanno respinto i ricorsi proposti avverso i seguenti provvedimenti:
- a) gli atti con cui l’amministrazione provinciale (ordinanza 22.9.1993 n.1479) e quella comunale (ordinanza 25.9.1993 n.20/90) hanno disposto la sospensione, rispettivamente, dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera e della concessione edilizia rilasciate ai fini dell’attivazione di un impianto per la produzione di farine proteiche;
- b) la deliberazione 11.11.1994, prot.n.46944/94, della Giunta provinciale di Forlì, con cui è stato disposto il rigetto della domanda di modifica e integrazione tecnologica di un impianto per produzione di farine proteiche;
-c) il provvedimento comunale 14.7.1998, prot. n. 22632, recante diniego a fronte della domanda di un’ulteriore concessione edilizia avente per oggetto gli interventi di completamento dell’immobile già costruito, e il conseguente provvedimento provinciale 5.8.1998 di diniego di autorizzazione alle emissioni in atmosfera con riguardo agli stessi interventi;
Ritenuto che i motivi di appello proposti dalla Castagnoli avverso il decisum di prime cure non sono suscettibili di favorevole valutazione alla stregua delle seguenti considerazioni;
Considerato, in particolare, quanto alle censure che riguardano il capo della sentenza relativo al provvedimento sub a), che:
- allo stato risulta venuto meno l’ interesse della ditta a ricorrere avverso i provvedimenti di sospensione in quanto, a seguito di dette determinazioni, non sono stati assunti atti definitivi di autotutela in ragione della presentazione di una nuova domanda caratterizzata da un adeguamento del progetto al fine di emendarlo dai vizi genetici;
-in ogni caso la sospensione dell’autorizzazione provinciale - posta a fondamento della successiva sospensione del titolo edilizio - disposta al fine di riaprire la fase istruttoria, è giustificata dal dato oggettivo della presenza di errori negli elaborati tecnici allegati alla domanda (errata indicazione dell’altezza di tre edifici residenziali vicini);
- la necessità di coordinamento fra il titolo edilizio per la costruzione dell’impianto e l’autorizzazione alle emissioni, poi esplicitata dalla normativa successiva, era già presente nel d.P.R. n.203/1988 - che prevedeva la responsabilità di chi inizia la costruzione di un nuovo impianto senza l'autorizzazione alle emissioni (art.24), l’onere di allegare copia della domanda di autorizzazione alla domanda di concessione edilizia (art.6) e il parere del Comune in cui è localizzato l’impianto sulla domanda di autorizzazione (art.7)- oltre che nella circolare regionale attuativa, che differiva il rilascio del titolo edilizio da parte dei singoli Comuni solo ad un momento successivo al conseguimento, da parte dell’azienda, delle autorizzazioni allo scarico in atmosfera previste dagli artt. 6 e 15 del d.P.R. n.203/1988;
Ritenuto che non risultano meritevoli di accoglimento, alla stregua dei rilievi che seguono, neanche le doglianze con le quali si ripropongono le censure relative al provvedimento di diniego dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera, di cui al precedente punto b):
- ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge regionale n. 36/1989, l’autorità alla quale il parere è reso, qualora se ne discosti, deve adeguatamente evidenziare in sede motivazionale le ragioni di pubblico interesse che la inducono a disattendere le determinazioni dell'organo consultivo (Comitato regionale contro l’inquinamento atmosferico);
-nel caso di specie il parere del CRIAER, pur esprimendo una valutazione favorevole con riguardo alla tecnologia di abbattimento proposta dall’azienda, aveva suggerito l’opportunità di una diversa ubicazione dell’impianto in ragione della vicinanza dello stesso agli insediamenti abitativi, in deroga alla distanza minima di 500 metri prevista nell’ambito dei non impugnati criteri generali di autorizzabilità per settori omogenei produttivi approvati dallo stesso organo nella seduta del 20.5.1991, e della conseguente esigenza di tenere nel debito conto gli interessi di matrice ambientale e sanitaria;
- il diniego impugnato ha dato peraltro applicazione alla precedente delibera di Giunta (9.11.1994, prot. 46944) con la quale si era concluso nel senso di “non ritenere sussistenti i presupposti per l’applicazione dell’art.11, 2° comma, della legge regionale n.36/1989”, osservando, attraverso l’esplicazione di un potere discrezionale non affetto da profili di sviamento e sorretto da adeguata motivazione, che l’intervento proposto, insistente su un sito che dista poche decine di metri dalle abitazioni più vicine, non avrebbe prodotto benefici occupazionali e infrastrutturali apprezzabili in via comparativa, soggiungendo che neanche l’importanza, per l’interesse collettivo, dello smaltimento delle spoglie animali avrebbe giustificato il potenziale vulnus ai prevalenti interessi di ordine ambientale riguardanti l’igiene e la salute dei residenti;
Reputato, infine, che non meritano condivisione neanche le censure relative ai provvedimenti di cui al punto c), in quanto:
-le determinazioni negative sono fondate sull’assorbente rilievo del contrasto dell’intervento proposto con il disposto dell’ art. 45.3 delle NTA del PRG di Cesena, che prevede la possibilità di localizzare nuove attività produttive o ampliare quelle esistenti in zona D1 a condizione che “la distanza degli edifici, rispetto ai confini di zone residenziali o da preesistenti edifici destinati a residenza, non sia inferiore a 100 ml per le industrie insalubri di 1^ classe così come le stesse sono elencate nel DM 5.9.1994.”;
- non è revocabile in dubbio l’applicabilità di detta norma limitativa al caso di specie, posto che l’impianto che la parte ricorrente intendeva realizzare rientrava pacificamente fra le industrie insalubri di prima classe e che la fascia di rispetto riguarda non solo i confini delle zone residenziali ma anche “preesistenti edifici destinati a residenza”, i quali quindi possono trovarsi, come acclarato nel caso di specie in base agli esposti presentati dai cittadini interessati, anche in zona agricola;
- la norma de qua preclude, ove difetti il requisito della distanza, anche gli ampliamenti degli insediamenti esistenti e prevede, all’ultimo comma, deroghe solo per le costruzioni residenziali e produttive che eventualmente dovessero sorgere in terreni confinanti e non per la localizzazione di un impianto insalubre che viene nella specie in rilievo;
- non risulta specificamente contestato il condivisibile capo della sentenza appellata che ha ritenuto non attuale l’ interesse ad impugnare tale ultimo comma, posto che l’interesse si attualizzerebbe solo in occasione del rilascio concreto dei titoli edilizi a beneficio dei confinanti;
-non è fondata, infine, la doglianza volta a prospettare la violazione dell’art.216 TULS (che non contiene un divieto assoluto di insediamento dell’industria di prima classe nell’abitato, ove sia provato che “per l'introduzione di nuovi metodi o speciali cautele, il suo esercizio non reca nocumento alla salute del vicinato”), stante il condivisibile orientamento pretorio ( Cons. Stato, V n.338/1996), secondo cui non è precluso né illogico fissare con norme regolamentari parametri più rigorosi di quelli rinvenibili nell’art.216 del T.U. n.1265/1934 al fine di conseguire una più intensa tutela della salute pubblica;
Ritenuto che non è fondata neanche la doglianza svolta al fine di contestare la statuizione sulle spese di giudizio, esplicazione di potere discrezionale non affetta da vizi che ne consentano il sindacato in sede di appello;
Reputato, in definitiva, che l’appello merita reiezione e che le spese debbono seguire la regola della soccombenza nella misura fissata in dispositivo;
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna la parte appellante al pagamento, in favore della parti intimate costituite, delle spese di giudizio, che liquida nella misura complessiva di ero 5.000/00 (cinquemila//00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Mario Luigi Torsello, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere, Estensore
Manfredo Atzeni, Consigliere
Doris Durante, Consigliere
Antonio Bianchi, Consigliere
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/05/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

Industrie Insalubri: Consiglio di Stato conferma i poteri dei Sindaci!


Una recentissima sentenza del Consiglio di Stato 27/5/2014 n. 2751 (vedi QUIafferma principi chiarissimi sulla collocazione delle industrie insalubri nelle vicinanze di aree residenziali.

Si tratta di una normativa, quella delle industrie insalubri, poco considerata dai nostri amministratori locali come dimostrano molte vicende anche recenti: impianto di trattamento rifiuti in località Saliceti od impianto inerti in località Lagoscuro od ancora la cava Fornace sopra Pegazzano (per questa ultima vedi QUI).  
Una normativa che riconosce un rilevante potere, ai Comuni sotto il profilo della pianificazione urbanistica e al Sindaco sotto il profilo di ordinanza nella sua veste di Autorità Sanitaria, per tutelare la salute contro le attività considerate industrie insalubri.

Ma cosa dice questa sentenza del Consiglio di Stato?  Vediamo riassunti, in termini generali quindi a prescindere dal fatto giudicato, i principi di regolamentazione della localizzazione di queste attività:



1. l’opportunità di una diversa ubicazione dell’impianto in ragione della vicinanza dello stesso agli insediamenti abitativi, in deroga alla distanza minima di 500 metri prevista nell’ambito dei non impugnati criteri generali di autorizzabilità per settori omogenei produttivi approvati dal Comitato Regionale contro l’inquinamento atmosferico (siamo nella Regione Emilia Romagna) nella seduta del 20.5.1991, e della conseguente esigenza di tenere nel debito conto gli interessi di matrice ambientale e sanitaria;

2. se con adeguata motivazione, l’attività  insistente su un sito che dista poche decine di metri dalle abitazioni più vicine, si dimostra che non avrebbe prodotto benefici occupazionali e infrastrutturali apprezzabili in via comparativa, soggiungendo che neanche l’importanza, per l’interesse collettivo, dello smaltimento delle spoglie animali avrebbe giustificato il potenziale vulnus ai prevalenti interessi di ordine ambientale riguardanti l’igiene e la salute dei residenti;

3. che le norme tecniche attuative di un piano urbanistico comunale possono stabilire distanze di sicurezza adeguate (la sentenza in esame fa riferimento ad esempio a 100 ml) per le industrie insalubri di 1^ classe ispetto ai confini di zone residenziali o da preesistenti edifici destinati a residenza

4. la fascia di rispetto, dalla collocazione di dette industrie insalubri,  riguarda non solo i confini delle zone residenziali ma anche “preesistenti edifici destinati a residenza”

5. se le distanze adeguate (stabilite dalle prescrizioni regionali, dalle autorizzazioni alle emissioni, dalle norme attuative dei piani urbanistici) non sono rispettate anche gli ampliamenti/ammodernamento degli insediamenti esistenti  sono preclusi, con deroghe al massimo per le costruzioni residenziali e produttive che eventualmente dovessero sorgere in terreni confinanti e non per la localizzazione di un impianto insalubre

6. se è vero che normativa nazionale sulle industrie insalubri (articolo 216 del T.U. n.1265/1934) non prevede un divieto assoluto di collocazione di queste negli abitati,  non è precluso né illogico fissare con norme regolamentari parametri più rigorosi di quelli rinvenibili nell’art.216 del T.U. n.1265/1934 al fine di conseguire una più intensa tutela della salute pubblica (Cons. Stato, V n.338/1996).



IMPIANTI SPEZZINI A CUI SI POSSONO APPLICARE I PRINCIPI DEL CONSIGLIO DI STATO:  DUE ESEMPI
L’impianto di trattamento rifiuti in località Saliceti costituisce industria insalubre di prima classe nel senso sopra esaminato. Infatti tratta materiali come i rifiuti solidi che rientrano (punto 100) nella lettera b) dei prodotti e materiali che se lavorati dalle imprese le fanno automaticamente rientrare nella classificazione di industria insalubre di prima classe ai sensi del Decreto Ministeriale 5/9/1994: Elenco delle industrie insalubri di cui all'art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie.

I due impianti di trattamento inerti dai residui lavorazione del marmo in località Lagoscuro rientra nelle industrie insalubri di prima classe: si veda il  punto 83 sezione B  Parte I allegato al DM 5/9/1994: 83) Minerali e rocce: macinazione, frantumazione.



LA NORMATIVA SULLE INDUSTRIE INSALUBRI E I RELATIVI POTERI DEL SINDACO NON è SUPERATA DALLE EVENTUALI AUTORIZZAZIONI AMBIENTALI
L’impianto di Saliceti è soggetto ad autorizzazione specifica come impianto di gestione rifiuti ai sensi dell’articolo 208 del DLgs 152/2006 ma in realtà secondo la nuova Direttiva 2010/75 , gli impianti  come quello in oggetto sono soggetti ad autorizzazione integrata ambientale (AIA)  ai sensi della lettere a) e b)  punto 5.1. allegato I a detta Direttiva. Quindi l’impianto in questione dovrebbe già essere adeguato alla nuova AIA ai sensi del comma 2 articolo 208 del DLgs 152/2006.  Ora come è noto sia la autorizzazione ex articolo 208 che l’AIA non rimuovono i poteri sanitari del Sindaco, tanto è vero che la procedura di AIA prevede il parere obbligatorio e a certe condizioni vincolante (vedi Tar Lazio sezione Latina sentenza n.819 del 2009vedi QUI per il testo e QUI per un commento) del Sindaco proprio ai sensi degli articoli  216 e 217 del testo unico leggi sanitarie.
Quindi nel caso di questo impianto anche alla luce delle diffide della Provincia nonché delle persistenti emissioni odorigene si dimostra che il Sindaco del Comune interessato non ha mai, almeno fino ad ora esercitato i poteri di Autorità Sanitaria, se lo avesse fatto avrebbe potuto  imporre prescrizioni di Igiene Ambientale compresa anche eventualmente, se adeguatamente motivata, l’allontanamento dell’impianto dalle residenze civili oppure la imposizione di adeguamenti tecnici in grado di impedire ulteriori emissioni odorigene.
Relativamente alla eventuale nuova destinazione urbanistica dell’impianto se è pur vero che la autorizzazione agli impianti di gestione rifiuti costituisce, ai sensi della legislazione vigente, variante automatica al Piano Urbanistico Comunale, occorre considerare che: l’interesse sotteso alla realizzazione degli impianti di smaltimento sia pure connotato dall’inerenza ad interessi propri della collettività non è dotato di assolutezza tale da escluderne il bilanciamento con altri interessi pure di rilevanza generale quale l’assetto del territorio urbano e le scelte programmatorie dell’amministrazione.” (TAR Lazio  Sez. II quater, sentenza 7725 del 12.09.2012). 

L’impianto di Inerti in località Lagoscuro è soggetto alla disciplina della Autorizzazione Unica Ambientale (AUA per il testo del regolamento vedi QUI. Il regolamento di disciplina dell’AUA al comma 1 articolo 3 elenca le autorizzazioni di settore assorbite dalla procedura di AIA e non si fa alcun riferimento ai poteri del Sindaco come Autorità Sanitaria ai sensi dell’articolo più volte citato sopra.  Quindi restano pienamente i poteri del Sindaco in materia di industrie insalubri ancor più di quanto non sia per l’impianto di Saliceti.

PREVENZIONE PRECAUZIONE ART 191 TRATTATO FUNZIONAMENTO UE 
Di seguito pubblico la versione estesa della mia relazione al Convegno “Tratteniamo il respiro” organizzato dalla Associazione “Crescere il domani”, che si è svolto ieri a Sarzana e che ha visto la partecipazione di rappresentanti di Arpal, Asl, Comitato Spezia via dal carbone, epidemiologi ed oncologi oltra ad una nutrita presenza di cittadini interessati al tema.



La mia comunicazione è rivolta in primo luogo agli assenti: gli amministratori pubblici (locali e regionali) ma anche i dirigenti responsabili dei procedimenti che portano alle decisioni in materia ambientale e della prevenzione sanitaria.  Sono presenti gli organi di controllo Arpal e Asl ma la vera partita del rapporto tra inquinamento e salute si gioca nel processo che porta alla decisione.

Il nostro Paese, non solo quindi la nostra Regione, sottovaluta costitutivamente la fase della valutazione nei processi decisionali. Valutare non vuol dire decidere ma permettere una trasparente e partecipata ponderazione di tutti gli interessi in campo compreso in primo luogo quello della prevenzione sanitaria. Infatti gli organi di controllo intervengono operativamente solo nella fase ex post della decisione per verificare il rispetto delle prescrizioni, ma se la istruttoria è incompleta superficiale, superficiali  saranno la decisione finale e le relative prescrizioni in essa contenute.  In altri termini se superficiale sarà la valutazione della sostenibilità della presenza di un impianto o attività in un dato sito inevitabilmente anche i controlli successivi avranno le mani legate e i “fastidi” per i cittadini residenti ci saranno comunque a prescindere dal rispetto formale di prescrizioni e limiti di legge.

Uno strumento, preventivo, per realizzare decisioni  ponderate è la Valutazione di Impatto Integrato Ambientale e Sanitario(VIIAS).  Recentemente Ispra (istituto del Ministero dell’Ambiente) e il sistema che raccorda le varie Agenzie regionali per la protezione ambientale (Arpa) hanno elaborato le linee guida (vedi  QUI) per l’applicazione della VIIAS ai procedimenti di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) di progetti ed opere,  di Valutazione Ambientale Strategica di Piani e Programmi (VAS), di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA).  Queste linee guida nascono da una ricerca su oltre 100 procedimenti di VIA di competenza statale dalla quale è risultato che circa il 70% di questi non avevano valutato adeguatamente il potenziale impatto sanitario dell’opera o progetto da valutare. D’altronde già nel 2003 in uno dei suoi periodici rapporti sullo stato di applicazione della VIA in Europa (punto 4.6.10 pagina 90) la Commissione della UE aveva rilevato come gli aspetti inerenti alla tutela preventiva della salute non erano adeguatamente presi in considerazione ai fini della valutazione finale dell’impatto dell’intervento poi autorizzato.

Di seguito quindi analizzerò come la questione della valutazione dell’impatto sulla salute sia considerata nella normativa della UE e nazionale nei principali procedimenti di valutazione e autorizzazione ambientale nonché nella giurisprudenza nazionale soprattutto quella amministrativa del Consiglio di Stato.
Prima di entrare nel merito della relazione un avvertimento quando si parla di salute si fa riferimento quanto meno alla definizione che di questa viene data ormai da decenni da parte della Organizzazione Mondiale della Sanità: "stato di completo benessere fisico, psichico e sociale e non semplice assenza di malattia", quindi è prima di tutto sulla morbilità, intesa nel senso largo della suddetta definizione, prima ancora che sulla mortalità che devono fondarsi le valutazione di impatto sanitario interne ai processi decisionali che descriverò di seguito.  


I Principi di diritto comunitario in materia di ambiente e salute
Si tratta di principi che guidano le politiche UE nei vari settori e le relative azioni a cominciare dalle Direttive, Regolamenti e Decisioni e che costituiscono parametro per le pronunce della Corte di Giustizia e del Tribunale della UE ma anche per le decisioni delle Pubbliche Autorità degli Stati Membri nonché dei giudici di ogni ordine e grado. 




Secondo l'articolo riportato nella slide a fianco i principi che stanno alla base delle politiche della UE e quindi degli Stati membri sono: 
1. un livello elevato di protezione  della salute umana
2. la prevenzione delle malattie 







Il principio di prevenzione è strettamente legato a quellodi precauzione come conferma l'articolo citato nella slide qui a fianco.   













Il principio di precauzione è stato ben definito nella sentenza (ricordata nella slide qui a fianco) del Consiglio di Stato n. 2495 del 2015 che ha respinto un ricorso contro un giudizio di VIA negativo su un progetto di attività di estrazione di idrocarburi principalmente perchè nonostante si prevedessero misure di mitigazione dell'impatto e modalità di monitoraggio il rischio subsidenza nell'area interessata poteva se si fosse realizzato diventare irreversibile. Quindi secondo il Consiglio di Stato, in base al principio di precauzione (come definito nella slide a fianco) la attività andava non autorizzata perchè non era definita (per carenze progettuali e analisi dell'impatto) preventivamente la gestione del rischio ambientale e sanitario che poteva produrre un pericolo potenziale e latente tale da incidere su ambiente e salute. 


Ma la giurisprudenza del Consiglio di Stato (vedi slide a fianco) ha anche messo in risalto il ruolo della cittadinanza attiva nella applicazione del principio di precauzione ai processi decisionali a rilevanza ambientale e sanitaria. 
D'altronde già un parere del Comitato Economico Sociale della UE (12 luglio 2000) aveva sottolineato in riferimento ai limiti di legge degli inquinanti che: "non bisogna idealizzare le cifre dal momento che la promozione della valutazione dei rischi deve inserirsi in un dispositivo di negoziato sociale. Ruolo della valutazione è favorire le basi del dialogo"

Tutto questo dimostra il rilevo della istruttoria che porta alla decisione finale e come, in questa istruttoria,  devono essere messi in risalto sia i parametri tecnici (impatto cumulativo, specificità del sito, quadro ambientale e sanitario esistente etc.) previsti dalla vigente normativa, come pure la percezione sociale del rischio e quindi il livello di accettabilità del progetto, piano programma proposto.  Se noi andiamo a vedere nel merito i molti processi decisionali rileveremo come questo approccio "multilivello" sia stato quasi  sempre disatteso e abbia prevalso la logica di approvazione comunque dell'intervento con qualche misura di mitigazione eventualmente "da rivedere" successivamente all'avvio del progetto/intervento. In particolare mai o quasi mai nei processi decisionali si è cercato di superare la assimetria informativa che caratterizza le decisioni finali, cioè la concentrazione di informazioni in mano ai decisori e ai promotori del progetto/intervento senza permettere una analisi del fondamento di questi informazioni su quali dati analisi interessi costituiti si fondano e su quali altri dati analisi e interessi avrebbero dovuto essere esaminati se si fosse presa in considerazione anche la percezione sociale del rischio. 


La normativa ambientale e la tutela della salute in materia di VIA, VAS, AIA

Quindi secondo l'ultima evoluzione della Direttiva UE in materia di VIA anche i potenziali rischi per la salute determinati dai caratteri del progetto, una volta confermati,  verranno in considerazione per verificare la significatività e quindi anche la dimensione degli impatti del progetto in rapporto:
1. alla estensione ed intensità dell’impatto
2. alla probabilità dell’impatto
3. alla insorgenza, durata, frequenza e reversibilità dell’impatto
4. al cumulo tra l’impatto del progetto con altri progetti esistenti e approvati
5. alla possibilità di ridurre l’impatto 

Il Dlgs 152/2006 (il testo unico ambientale che disciplina in Italia la VIA) non si è ancora adeguato al nuovo testo della Direttiva 2011/92 come modificata da quella del 2014 nel senso sopra riportato. 
Molto meglio è  il vecchio Dpcm 27/12/1988 (mai abrogato ma solo modificato [1]) che definisce il contenuto degli studi di impatto ambientale che devono accompagnare il progetto sottoposto a VIA , all’allegato 2 contiene una sezione F Salute Pubblica[2]. Questo decreto è applicabile ai progetti ed opere sottoposti a VIA statale (allegato II alla Parte II del DLgs 152/2006) ma anche, per quanto non disciplinato a livello regionale, ai progetti sottoposti a VIA di competenza delle Regioni. Questo Dpcm  tutt’ora costituisce attuazione con quanto previsto dall’allegato VII alla Parte II del DLgs 152/2006 (contenuti dello studio di impatto ambientale).
Tale sezione F è citata non a caso nelle linee guida per la VIIAS del sistema delle Arpa e Ispra del 2015. 
Relativamente alla VAS la salute viene presa in considerazione dalla normativa europea ma anche nazionale come riportato nella slide a fianco. 










Relativamente all'AIA due sono le novità interessanti introdotte dalla Direttiva 2010/75/UE: 
1. le modifiche delle installazioni esistenti soggette ad AIA devono nella nuova autorizzazione essere valutate anche in relazione all'impatto sulla salute 
2. le ispezioni delle installazione soggette ad AIA devono non solo verificare il rispetto delle prescrizioni ma anche effettuare monitoraggi sui rischi sulla salute a prescindere dal rispetto delle prescrizioni autorizzatorie (paragrafo 4 articolo 23 Direttiva 2010/75/UE)

La normativa nazionale sull'AIA ha introdotto anche un rilevante potere del Sindaco sul c.d. Parere Sanitario come riportato nella slide a fianco e sulla possibilità di chiedere per motivi di prevenzione sanitaria la revisione di una AIA già rilasciata.






Il Parere Sanitario del Sindaco come ha spiegato una interessante sentenza del TAR del Lazio (vedi le slide a fianco e di seguito) è non solo obbligatorio ma a certe condizioni vincolante. 



































L'importanza di una corretta istruttoria ai fini del rilascio dell'AIA che analizzi il rischio sanitario è stata esaminata recentemente dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 163 del 2015 che ha portato ad annullare un AIA di un inceneritore di biomasse e combustibile derivato dai rifiuti (CDR) in provincia di Grossetto. La sentenza mi risulta sia stata impugnata in Cassazione che come è noto giudica la sola violazione o falsa applicazione delle leggi ma che comunque non si è ancora pronunciata. Questo ricorso non inficia invece quelli che sono i principi istruttori contenuti nella sentenza del Consiglio di Stato che riporto nelle slide sopra e di seguito














La introduzione della Valutazione di Impatto Sanitario nella legislazione italiana sulla VIA
Recentemente con legge 221 del 2015 è stato introdotto l'obbligo di accompagnare le VIA di alcune tipologie di opere con una Valutazione di Impatto Sanitario, l'obbligo è previsto per le raffinerie, i rigassificatori e le centrali termoelettriche sopra i 300 MW.
Questa normativa se da un lato è positiva perchè finalmente introduce la VIS ex lege in modo generalizzato ( e non solo per gli impianti strategici come faceva il Decreto Ministero Salute 24 Aprile 2013, in pratica solo per l'Ilva di Taranto) contiene i seguenti rilevanti limiti:
1. non si applica a molti altri impianti inquinanti (es. gestione rifiuti) e su questo potrebbero intervenire anche leggi regionali, riforma costituzionale permettendo
2. non si applica alle procedura di VAS ed AIA
3. per la sua applicazione concreta si rimanda a linee Guida che dovranno essere elaborate dall'Istituto Superiore Sanità, quindi rimuovendo le esistenti linee guida Ispra e Arpa
4. la attuazione della VIS non dovrà comportare nuovi oneri per la Pubblica Amministrazione. Quindi si tratterà di capire come verrà finanziata visto che la VIS dovrà essere effettuata, almeno in termini di valutazione della documentazione prodotta dal committente dell'opera, da uffici pubblici per garantire la terzietà del giudizio
5. non esiste una procedimentalizzazione della VIS: per esempio sui rapporti tra chi effettuerà le conclusioni sulla VIS e le decisioni della Autorità Competente in materia di VIA. Non sono definiti i ruoli di Ispra/Arpa e ISS/Asl in quanto la prima rileva la esposizione al rischio sanitario e la seconda dovrebbe caratterizzarlo in altri termini Arpa fa emergere il rischio e l'ASL  lo specifica.

Infine un accenno ad altri due strumenti preventivi nella tutela della salute in mano ai Sindaci
La normativa sulle industrie Insalubri (ex Testo Unico Leggi Sanitarie del 1934) che deve uscire dal ghetto in cui è stata lasciata in questi anni da parte dei Sindaci, al massimo affrontata (raramente) per questioni di emergenza da emissioni anomale, per essere invece inserita nella pianificazione comunale come peraltro confermato da una recente sentenza del Consiglio di Stato (vedi QUI) secondo la quale se è vero che normativa nazionale sulle industrie insalubri (articolo 216 del T.U. n.1265/1934) non prevede un divieto assoluto di collocazione di queste negli abitati,  non è precluso né illogico fissare con norme regolamentari parametri più rigorosi di quelli rinvenibili nell’art.216 del T.U. n.1265/1934 al fine di conseguire una più intensa tutela della salute pubblica (Cons. Stato, V n.338/1996).

La normativa sul c.d. onere ecologico nelle pratiche di rilascio dei permessi di costruire. Tale onere è previsto dall'articolo 19 del testo unico edilizia (vedi QUI) in relazione ad attività industriali artigianali. Secondo il Consiglio di Stato (Sentenza 2717 del 2014) questo contributo va interpretato come un onere sull'impatto complessivo che l'attività autorizzata ha su un territorio. Secondo la sentenza  il Comune può imporre, ai titolari della attività autorizzata, nuovi oneri di tutela ambientale anche se sia già intervenuta apposita convenzione tra gli stessi e la Amministrazione Comunale. Non solo ma questi oneri possono riguardare ulteriori elementi oltre al trattamento delle emissioni dovute alla attività industriale e artigianale.


CONCLUSIONI
Dal quadro sino a qui delineato sotto il profilo della normativa in materia di ambiente e salute emerge che: 
1. ci sono norme di principio (Trattati UE e Giurisprudenza Corte di Giustizia)
2. ci sono norme procedurali ( VIA, VAS, AIA, Industrie insalubri)
3. ci sono linee guida operative (come quelle dell'Ispra- Arpa sulla Valutazione Integrata di Impatto Sanitario e Ambientale) 
4. c'è una giurisprudenza nazionale che applica quanto previsto nei punti precedenti alle situazioni concrete.

Quindi possiamo stare tranquilli?  Non direi! Dobbiamo attivarci, tutti, per fare applicare la normativa, attivare le buone pratiche in materia, ottenere trasparenza e informazioni adeguate. C'è ancora molto da fare in concreto a prescindere dal dettato della legge, pur importantissimo, come dimostrano le vertenze ambientali sul territorio spezzino e ligure delle quali ho spesso trattato nel mio blog.   











[1] Resta ferma altresì, nelle more dell'emanazione delle norme tecniche di cui al presente comma, l'applicazione di quanto previsto dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988.”  Ultima parte comma 1 articolo 34 del DLgs 152/2006

[2] F. Salute pubblica. Obiettivo della caratterizzazione dello stato di qualità dell'ambiente, in relazione al benessere ed alla salute umana, è quello di verificare la compatibilità delle conseguenze dirette ed indirette delle opere e del loro esercizio con gli standards ed i criteri per la prevenzione dei rischi riguardanti la salute umana a breve, medio e lungo periodo. Le analisi sono effettuate attraverso: a) la caratterizzazione dal punto di vista della salute umana, dell'ambiente e della comunità potenzialmente coinvolti, nella situazione in cui si presentano prima dell'attuazione del progetto; b) l'identificazione e la classificazione delle cause significative di rischio per la salute umana da microrganismi patogeni, da sostanze chimiche e componenti di natura biologica, qualità di energia, rumore, vibrazioni, radiazioni ionizzanti e non ionizzanti, connesse con l'opera; c) la identificazione dei rischi eco-tossicologici (acuti e cronici, a carattere reversibile ed irreversibile) con riferimento alle normative nazionali, comunitarie ed internazionali e la definizione dei relativi fattori di emissione; d) la descrizione del destino degli inquinanti considerati, individuati attraverso lo studio del sistema ambientale in esame, dei processi di dispersione, diffusione, trasformazione e degradazione e delle catene alimentari; e) l'identificazione delle possibili condizioni di esposizione delle comunità e delle relative aree coinvolte; f) l'integrazione dei dati ottenuti nell'ambito delle altre analisi settoriali e la verifica della compatibilità con la normativa vigente dei livelli di esposizione previsti; g) la considerazione degli eventuali gruppi di individui particolarmente sensibili e dell'eventuale esposizione combinata a più fattori di rischio. Per quanto riguarda le infrastrutture di trasporto, l'indagine dovrà riguardare la definizione dei livelli di qualità e di sicurezza delle condizioni di esercizio, anche con riferimento a quanto sopra specificato.





Regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265Testo unico delle leggi sanitarie
Articoli da 1 a 215 (omissis)
Art. 216
Le manifatture o fabbriche che producono vapori, gas o altre esalazioni insalubri o che possono riuscire in altro modo pericolose alla salute de gli abitanti sono indicate in un elenco diviso in due classi.
La prima classe comprende quelle che debbono essere isolate nelle campagne e tenute lontane dalle abitazioni; la seconda, quelle che esigono speciali cautele per la incolumità del vicinato.
Le stesse norme stabilite per la formazione dell'elenco sono seguite per iscrivervi ogni altra fabbrica o manifattura che posteriormente sia riconosciuta insalubre.
Una industria o manifattura la quale sia inserita nella prima classe, può essere permessa nell'abitato, quante volte l'industriale che l'esercita provi che, per l'introduzione di nuovi metodi o speciali cautele, il suo esercizio non reca nocumento alla salute del vicinato.
Chiunque intende attivare una fabbrica o manifattura, compresa nel sopra indicato elenco, deve quindici giorni prima darne avviso per iscritto al podestà, il quale, quando lo ritenga necessario nell'interesse della salute pubblica, può vietarne la attivazione o subordinarla a determinate cautele.
Il contravventore è punito con la sanzione amministrativa da L. 40.000 a L 400.000.
Art. 217
Quando vapori, gas o altre esalazioni, scoli di acque, rifiuti solidi o liquidi provenienti da manifatture o fabbriche, possono riuscire di pericolo o di danno per la salute pubblica, il podestà prescrive le norme da applicare per prevenire o impedire il danno o il pericolo e si assicura della loro esecuzione ed efficienza.
Nel caso di inadempimento il podestà può provvedere di ufficio nei modi e termini stabiliti nel testo unico della legge comunale e provinciale.

D.M. 5 settembre 1994Elenco delle industrie insalubri di cui all'art. 216 del testo unico delle leggi sanitarie(G.U. n. 220 del 20.09.1994, s.o. n. 129)

B) Prodotti e materiali

1. Abrasivi - produzione di abrasivi naturali e sintetici
2. Accumulatori - produzione
3. Acetati di olio di flemma - produzione
4. Agglomerati di combustibili in genere - preparazione
5. Aggressivi chimici - produzione, deposito
6. Agrumi, frutta, legumi - deposito con trattamento mediante gas
7. Alcooli - produzione
8. Aldeidi - produzione
9. Amianto (asbesto): prodotti e materiali che lo contengono - produzione, impiego
10. Amido e destrina - produzione
11. Antibiotici - produzione
12. Antiparassitari soggetti a registrazione ed autorizzazione come presidi sanitari (decreto del Presidente della Repubblica 6 agosto 1968, n. 1255, e successive modificazioni) - produzione, formulazione
13. Asfalti e bitumi, scisti bituminosi, conglomerati bituminosi - distillazione, preparazione, lavorazione
14. Benzina (vedi idrocarburi)
15. Bozzoli - lavorazione, impiego
16. Budella - lavorazione, impiego, deposito
17. Calce - produzione
18. Calcestruzzo - produzione centralizzata di impasti
19. Canapa - trattamento, lavorazione
20. Carbone animale - produzione
21. Carbone attivo - produzione
22. Carni e prodotti della pesca - lavorazione, conservazione
23. Carte e cartoni - produzione, recupero
24. Cartoni - catramatura, bitumatura con resine a solvente organico
25. Cascami di legno - lavorazione con colle animali e resine sintetiche
26. Catalizzatori - produzione, impiego, rigenerazione
27. Catrame - produzione, frazionamento
28. Cavi e fili elettrici - smaltatura
29. Cellulosa rigenerata - produzione
30. Celluloide - produzione, lavorazione
31. Cellulosa acetati ed altri esteri della cellulosa - produzione
32. Cellulosa e paste cellulosiche - produzione
33. Cementi - produzione
34. Ceramiche, gres, terre cotte, maioliche e porcellane - produzione
35. Coke - produzione
AZIENDE INSALUBRI,,ITALCEMENTI,DINIEGO CONCESSIONI EDILIZIE,EMISSIONI IN ATMOSFERA,

B) Prodotti e materiali

1. Abrasivi - produzione di abrasivi naturali e sintetici
2. Accumulatori - produzione
3. Acetati di olio di flemma - produzione
4. Agglomerati di combustibili in genere - preparazione
5. Aggressivi chimici - produzione, deposito
6. Agrumi, frutta, legumi - deposito con trattamento mediante gas
7. Alcooli - produzione
8. Aldeidi - produzione
9. Amianto (asbesto): prodotti e materiali che lo contengono - produzione, impiego
10. Amido e destrina - produzione
11. Antibiotici - produzione
12. Antiparassitari soggetti a registrazione ed autorizzazione come presidi sanitari (decreto del Presidente della Repubblica 6 agosto 1968, n. 1255, e successive modificazioni) - produzione, formulazione
13. Asfalti e bitumi, scisti bituminosi, conglomerati bituminosi - distillazione, preparazione, lavorazione
14. Benzina (vedi idrocarburi)
15. Bozzoli - lavorazione, impiego
16. Budella - lavorazione, impiego, deposito
17. Calce - produzione
18. Calcestruzzo - produzione centralizzata di impasti
19. Canapa - trattamento, lavorazione
20. Carbone animale - produzione
21. Carbone attivo - produzione
22. Carni e prodotti della pesca - lavorazione, conservazione
23. Carte e cartoni - produzione, recupero
24. Cartoni - catramatura, bitumatura con resine a solvente organico
25. Cascami di legno - lavorazione con colle animali e resine sintetiche
26. Catalizzatori - produzione, impiego, rigenerazione
27. Catrame - produzione, frazionamento
28. Cavi e fili elettrici - smaltatura
29. Cellulosa rigenerata - produzione
30. Celluloide - produzione, lavorazione
31. Cellulosa acetati ed altri esteri della cellulosa - produzione
32. Cellulosa e paste cellulosiche - produzione
33. Cementi - produzione
34. Ceramiche, gres, terre cotte, maioliche e porcellane - produzione 
35. Coke - produzione,
- ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge regionale n. 36/1989, l’autorità alla quale il parere è reso, qualora se ne discosti, deve adeguatamente evidenziare in sede motivazionale le ragioni di pubblico interesse che la inducono a disattendere le determinazioni dell'organo consultivo (Comitato regionale contro l’inquinamento atmosferico);

nel caso di specie il parere del CRIAER, pur esprimendo una valutazione favorevole con riguardo alla tecnologia di abbattimento proposta dall’azienda, aveva suggerito l’opportunità di una diversa ubicazione dell’impianto in ragione della vicinanza dello stesso agli insediamenti abitativi, in deroga alla distanza minima di 500 metri prevista nell’ambito dei non impugnati criteri generali di autorizzabilità per settori omogenei produttivi approvati dallo stesso organo nella seduta del 20.5.1991, e della conseguente esigenza di tenere nel debito conto gli interessi di matrice ambientale e sanitaria;

la distanza degli edifici, rispetto ai confini di zone residenziali o da preesistenti edifici destinati a residenza, non sia inferiore a 100 ml per le industrie insalubri di 1^ classe così come le stesse sono elencate nel DM 5.9.1994.”;

rientrava pacificamente fra le industrie insalubri di prima classe e che la fascia di rispetto riguarda non solo i confini delle zone residenziali ma anche “preesistenti edifici destinati a residenza”, i quali quindi possono trovarsi, come acclarato nel caso di specie in base agli esposti presentati dai cittadini interessati, anche in zona agricola;
Inquinamento atmosferico: ogni modificazione della normale composizione o stato fisico dell'aria atmosferica, dovuta alla presenza nella stessa di uno o più sostanze in quantità e con caratteristiche tali da alterare le normali condizioni ambientali e di salubrità dell'aria; da costituire pericolo ovvero pregiudizio diretto o indiretto per la salute dell'uomo; da compromettere le attività ricreative e gli altri usi legittimi dell'ambiente; alterare le risorse biologiche e gli ecosistemi ed i beni materiali pubblici e privati.
Ai fini del rilascio dell'autorizzazione la regione accerta: a) che siano previste tutte le misure appropriate di prevenzione dell'inquinamento atmosferico; b) che l'impianto progettato non comporti emissioni superiori ai limiti consentiti.
Quali sono i poteri di un Sindaco nel valutare la tollerabilità delle emissioni delle industrie insalubri? Può ordinarne la chiusura per impedire il pericolo per la salute pubblica?
E’ stato infatti affermato che, in base agli artt. 216 e 217 del T.U.LL.SS. (non modificati, ma ribaditi dall’art. 32 del d.P.R. 616/1977 e dall’art. 32, comma 3, della legge 833/1978), spetta al sindaco, all’uopo ausiliato dall’unità sanitaria locale, la valutazione della tollerabilità o meno delle lavorazioni provenienti dalle industrie classificate “insalubri”, e l’esercizio di tale potestà può avvenire in qualsiasi tempo e, quindi, anche in epoca successiva all'attivazione dell’impianto industriale e può estrinsecarsi con l’adozione in via cautelare di interventi finalizzati ad impedire la continuazione o l’evolversi di attività che presentano i caratteri di possibile pericolosità, per effetto di esalazioni, scoli e rifiuti
Sulla base di quanto disposto dagli artt. 216 e 217 del TULLSS spetta al sindaco la valutazione della tollerabilità o meno delle lavorazioni provenienti dalle industrie classificate insalubri.
L’esercizio di tale potestà può avvenire in qualsiasi tempo, anche dopo l’attivazione dell’impianto industriale, e si può estrinsecare con l’adozione cautelativa di interventi finalizzati ad impedire la continuazione o l’evolversi di attività che presentano i caratteri di possibile pericolosità, al fine di contemperare le esigenze di pubblico interesse con quelle dell’attività produttiva.
L’autorizzazione per l’esercizio di un’industria classificata insalubre è concessa e può essere mantenuta a condizione che l’esercizio non superi i limiti della più stretta tollerabilità e che siano adottate tutte le misure specifiche per evitare esalazioni moleste: pertanto a seguito dell’avvenuta constatazione dell’assenza di interventi per prevenire ed impedire il danno da esalazioni, il sindaco può disporre la revoca del nulla osta e, pertanto, la cessazione dell’attività.
Inoltre, è legittimo il provvedimento sindacale volto a sollecitare (sulla base del parametro della “normale tollerabilità” delle emissioni) l’elaborazione di misure tecniche idonee a far cessare le esalazioni maleodoranti provenienti da attività produttiva, anche a prescindere da situazioni di emergenza e dall’autorizzazione a suo tempo rilasciata, a condizione però che siano congruamente dimostrati gli inconvenienti igienici.
La discrezionalità esercitata in questa materia è ampia: l’art. 216 riferisce la valutazione ad un concetto (“lontananza”) molto duttile, avuto riguardo, in particolare, alla tipologia di industria di cui concretamente si tratta

ART 216  TU 1265 1934, AZIENDE INSALUBRI, CAGGESE, DINIEGO CONCESSIONI EDILIZIE, DM 5 9 1994, DPR 203 1988, EMISSIONI IN ATMOSFERA, ITALCEMENTI, Precauzione, Prevenzione, PRG, Sentenze, Sindaci,